II OSK 1/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Paweł Zaborniak, Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 869/23 w sprawie ze skargi "P." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr LXXXII/2342/22 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ogrodniki – przy Torze" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "P." z siedzibą w W. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 869/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr LXXXII/2342/22 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O." w punkcie I. stwierdził nieważność § 7 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w punkcie II. oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz w punkcie III. zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w części dotyczącej punktu II, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733, dalej "Megaustawa"), przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie mpzp stacji bazowych telefonii komórkowej na budynkach mieszkalnych, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 Megaustawy wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na całym terenie objętym planem; b) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 46 ust. 1 Megaustawy przez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień Uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej oraz wprowadzają nadmiarową i ocenną regulację dotyczącą ochrony przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, która skutkowała również przyjęciem tych skarżonych przepisów; c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 Megaustawy poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego; d).art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 221, dalej P.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1648, dalej "P.t") poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie zasad w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy; b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień Uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia Uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie Skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 7 ust. 8 pkt 2 i 3 oraz §12 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady Gminy Krakowa z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr LXXXII/2342/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O."(dalej: "Uchwała". "plan miejscowy"). O ile Sąd Wojewódzki za trafny uznał zarzut skargi dotyczący § 7 ust. 8 pkt 1 Uchwały (zakaz lokalizacji wolnostojących: anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na budynkach mieszkaniowych), o tyle nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do przesłanek stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 (dopuszczono lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny, maszty oraz inne urządzenia techniczne na budynkach usługowych z uwzględnieniem ustalonej maksymalnej wysokości zabudowy), §7 ust. 1 pkt 3 (infrastruktura telekomunikacyjna nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym) oraz § 12 ust. 1 pkt 5 (zasada lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględnienia ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych. W pierwszej kolejności wskazać należy na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej: ustawa z 7 maja 2010 r.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (punkty 1a, b podstawy kasacyjnej), bowiem Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną Uchwałę – w przedmiocie kwestionowanych zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) – prawidłowo zinterpretował i zastosował wymienione przepisy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd słusznie zaznaczył, że 46 ust. 1 cytowanej ustawy nie należy rozumieć w ten sposób, iż pozbawia ona całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Rzecz bowiem w tym, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim , że sporne ustalenia planu nie naruszają wymienionego przepisu, skoro w § 7 ust. 8 pkt 2 dopuszczono lokalizację przedmiotowych inwestycji na budynkach usługowych, przewidzianych na terenach o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności (§ 15 ust. 2 Uchwały). Podnoszony w skardze kasacyjnej argument , że nie ma pewności co do realizacji wolnostojącej zabudowy usługowej, nie mógł podważyć wnioskowania Sądu, którego obowiązkiem była ocena zakwestionowanych ustaleń planu miejscowego. Istotne było zatem to, że postanowienia Uchwały stwarzają potencjalne możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na budynkach usługowych, nie tylko budowanych w przyszłości ale też istniejących. Nie ma racji strona skarżąca, że w sprawie nie powinno mieć znaczenia to, jaki jest obszar zaskarżonego planu oraz jego sąsiedztwo. Wręcz przeciwnie obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych podawanych przez obie strony. Niewątpliwie dla kontroli zaskarżonej Uchwały miały znaczenie wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę, wskazujące iż planem objęto niewielki obszar o powierzchni 2,91 ha z dominującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zaś na sąsiednich terenach znajduje się zabudowa wyższa (35m) stwarzająca dogodniejsze warunki lokalizacji infrastruktury w zakresie telekomunikacji. Przekonujące były również argumenty organu co do ustalonej w planie maksymalnej wysokości zabudowy (16m), która odnosi się również do inwestycji z zakresu łączności publicznej. W szczególności należało mieć na uwadze, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określono wysokość 11 m, dla wielorodzinnej 13 m, co umożliwi propagację sygnału z nadajników lokalizowanych na wyższych budynkach. W konsekwencji zgodzić się należało z konstatacją Sądu Wojewódzkiego, że przy uwzględnieniu uwarunkowań lokalnych brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ustaleń wprowadzających ograniczenia co do lokalizowania i wysokości anten telefonii komórkowej (stacji bazowych), gdyż mieszczą się one w granicach władztwa planistycznego. Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku, że z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami sieci telekomunikacyjnej, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą taką inwestycję. Warto zaakcentować, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym wymieniony przepis wprowadza ograniczenia, ale nie wyklucza, aby organy w ramach władztwa planistycznego decydowały o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Przyjmuje się zwłaszcza, że art. 46 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na terenie objętym planem. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią(por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1508/17, 18 grudnia 2019 r., II OSK 3131/18). Mając powyższe na uwadze należało również zaakceptować ocenę Sądu Wojewódzkiego, odnoszącą się do regulacji zawartej w § 7 ust. 8 pkt 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 Uchwały. Trudno dopatrzeć się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w ustaleniach tekstu i oznaczeniach rysunku planu, przedstawiających ograniczenia dla infrastruktury telekomunikacyjnej związane z istniejącym na danym terenie obszarem kolejowym. W ramach uprawnienia do kształtowania zasad budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ( art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.) organ uchwałodawczy mógł określić wymóg, aby infrastruktura telekomunikacyjna nie powodowała zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym. Drugorzędne znaczenie ma to, że Sąd Wojewódzki przypisał postanowieniom planu z § 7 ust. 8 pkt 3 i § 12 ust. 1 pkt 5 Uchwały znaczenie informacyjne, w sytuacji gdy prawidłowe było wnioskowanie o braku naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności Uchwały w tym zakresie. Co istotne, Sąd Wojewódzki wskazał na przepis § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejsca planu zagospodarowania przestrzennego, jako podstawę wprowadzenia do Uchwały regulacji określonych w § 12 ust. 1 pkt 5. Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego § 4 pkt 3 wymienionego rozporządzenia, konkluzja Sądu nie została podważona. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki trafnie przywołał unormowania prawne, które wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie nakaz uwzględnienia ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Nawiązując do zarzutów skargi kasacyjnej należy ponadto zauważyć, że omawiane ograniczenia co do infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 7 ust. 8 pkt 3) oraz obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji (§ 12 ust. 1 pkt 5) – odnoszą się do ogółu przedsiębiorców energetycznych i przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne, a zatem nie doszło do dyskryminacji jednego rodzaju działalności telekomunikacyjnej – konkretnie telefonii bezprzewodowej. W konsekwencji chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej (pkt 1d), w którym podniesiono naruszenie art. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Jako niezasadny uznać należało także zarzut z punktu 1c skargi kasacyjnej, bowiem Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną Uchwałę nie pominął regulacji rangi ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego. Skarżąca nie wskazała w samym zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej w jaki konkretnie sposób Sąd Wojewódzki naruszył przepisy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 Megaustawy, z których wynika odpowiednio, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego oraz, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powiązanie powyższych zarzutów z przepisami u.p.z.p., tj. art. 14 ust. 8 określającym, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, art. 4 ust. 1 ustalającym, że przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym, art. 15 ust. 2 pkt 10 określającym wymogi planu w warstwie treściowej, art. 1 ust. 2 pkt 10 wskazującym kryteria podlegające uwzględnieniu w procedurze planistycznej, nie wyjaśnia, w jaki sposób ich naruszenie miałoby skutkować niewłaściwym zastosowaniem art. 46 ust. 1 Megaustawy. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. tak określona podstawa kasacyjna nie została uzasadniona, co uniemożliwiło dalszą merytoryczną weryfikację tego zarzutu. Za bezzasadny należało także uznać zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu, a przedstawiony przez Sąd Wojewódzki stan faktyczny i prawny sprawy pozwolił na kontrolę instancyjną. W szczególności Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący wyjaśnił z jakich przyczyn uznał w części skargę za bezzasadną, co skutkowało rozstrzygnięciem o jej oddaleniu (pkt II sentencji wyroku). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zawarł argumentację wykazującą, że kwestionowane w skardze postanowienia przedmiotowej Uchwały (§ 7 ust. 8 pkt 2 i 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 5) nie zostały uchwalone z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego, a tym samym nie zachodziła podstawa do stwierdzenia ich nieważności, określona w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów chybione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przepisów art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 8