II OSK 474/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia WSA del. Grażyna Staniszewska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 628/12 w sprawie ze skargi E. L., T. L., U. G., M. G., K. S., L. S., M. Z., A. Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 628/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi E. L., T. L., U. G., M. G., K. S., L. S., M. Z., A. Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...][...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 21 stycznia 2002 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta Kielce o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na montażu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na dachu [...] w K. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach uzgodnił przedłożoną dokumentację (projekt budowlany, raport oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej) z zastrzeżeniem, że bezpośrednio po uruchomieniu obiektu po rozbudowie należy wykonać pomiary kontrolne elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Prezydent Miasta Kielce decyzją z [...] lutego 2002 r. uzgodnił przedłożony projekt budowlany wraz z raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko bez zastrzeżeń. Następnie Prezydent Miasta Kielce postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] stwierdził obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta Kielce, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm. – obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej: Prawo budowlane z 1994 r.) zatwierdził projekt budowlany i wydał [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]na dachu [...]", położonego przy ul. [...] w Kielcach na działce nr 1551/2 obejmujące montaż trzech anten sektorowych KATHERIN K 742151 na azymutach 40°, 160°, 280°, sześciu anten sektorowych KATHERIN K 741784 na azymutach 0°, 60°, 120°, 180°, 240°, 300°, dwu anten parabolicznych mikrolinii MW ANDREW YHLP1-370 na azymutach 127°, 153° na trzech masztach, wraz z budową zasilania i wykonaniem robót budowlanych polegających na przystosowaniu pomieszczenia na ostatniej kondygnacji budynku na lokal techniczny. E. C., E. i T. L., U. i M. G., K. i L. S. oraz M. i A. Z. pismem z dnia 20 maja 2002 r. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2002 r. Wojewoda Świętokrzyski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zachowania warunków wynikających z treści art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego i orzekł o zobowiązaniu inwestora do uzyskania pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza akt sprawy organu I instancji wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce, według którego przedmiotowa działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem VIL5.A3.EC B, dla którego jako funkcję podstawową określono: urządzenia energetyki cieplnej, zaplecze budownictwa, a jako funkcje dopuszczalną – zaplecze administracyjno-socjalne jednostek eksploatujących składy, magazyny, handel hurtowy. W zasadach i warunkach zagospodarowania tego terenu podano: zakaz wprowadzania funkcji mieszkaniowej, Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji, jest kompletny, posiada niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt ten został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, inwestycja zgodna jest z wymaganiami ochrony środowiska, w tym z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627). Inwestor uzyskał pozytywne decyzje uzgadniające projekt budowlany przedmiotowej inwestycji wraz z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko: decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...]. Wojewoda podkreślił również, że przedmiotowa inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przeto stosownie do przepisu określonego art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r., należało zobowiązać inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu skoro jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska. W sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bowiem art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowi, że nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Do takich właśnie inwestycji należy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej na dachu istniejącego budynku, bowiem zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b/ Prawa budowlanego z 1994 r., zgłoszenia wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3 m. W przedmiotowej sprawie – na wniosek inwestora – wydano pozwolenie na budowę, dzięki czemu zapewniono stronom udział w postępowaniu dotyczącym tej sprawy oraz możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu l instancji, a także dzięki temu zapewniony zostanie nadzór osoby uprawnionej (kierownika budowy) nad wykonywanymi robotami budowlanymi, co nie miałoby miejsca w przypadku ich zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli E. L., T. L., U. G., M. G., K. S., L. S., M. Z. i A. Z. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 628/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga w niniejszej sprawie została złożona przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że stanowisko zajęte przez organu II instancji, iż inwestycja polegająca na budowie stacji telefonii komórkowej zlokalizowanej na budynku nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wymaga zgłoszenia właściwemu organowi w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy – Prawo budowlane, jest błędne. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, co w praktyce oznacza to, że w niektórych przypadkach, w zależności od projektowanej inwestycji, zastosowanie mają przepisy innych aktów prawnych jako lex specialis. Przepisy odrębne wymienione w art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowią katalogu zamkniętego, o czym świadczy użyty tam zwrot "a w szczególności". Tym samym należy przyjąć, że określenie sytuacji, w których jest wymagane pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie, może wynikać również z przepisów innych ustaw, a nie tylko z przepisów Prawa budowlanego i wówczas te przepisy jako odrębne będą miały pierwszeństwo przed przepisami Prawa budowlanego. Przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ustala się w zasadzie w oparciu o przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może jednak oznaczać obowiązek dokonania zgłoszenia w trybie i przypadkach określonych w art. 30 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności art. 29 i art. 30, nie uwzględniają jednak wymogów, jakie muszą spełniać "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko", określone w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627), dalej: p.o.ś., chociaż brzmienie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 5a i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje na istnienie tego typu inwestycji. Odpowiednikiem "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami były inwestycje "szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia" i "mogące pogorszyć stan środowiska" (art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, Dz.U. Nr 100, poz. 1085). Zdaniem Sądu decydujące znaczenie ma w sprawie to, że stacje bazowe telefonii komórkowej zgodnie z § 2 pkt 8 lit. k/ rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, p0z. 589) obowiązującego w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, były zaliczane do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Inwestycje takie, tj. zaliczane do mogących pogorszyć stan środowiska, z dniem 1 stycznia 2001 r., tzn. od daty wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157), wymagały przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, z czym wiązała się konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż przeprowadzenie postępowania w trybie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego) byłoby niemożliwe. Powyższa zasada została przejęta przez ustawę – Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 51 tej ustawy, w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji (np. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o pozwoleniu na budowę), które przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji (art. 46 ust. 3 i art. 48 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Dlatego też zdaniem Sądu, wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wymagało wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z przepisów odrębnych. Wbrew zatem poglądowi wyrażonemu przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, przepisy art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczą one instalowania urządzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich należą stacje bazowe telefonii komórkowej. Tak więc dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można podzielić stanowiska orzekających organów – że w sprawie nie było potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bo nie potrzeba było wydawać decyzji o pozwolenie na budowę (którą zresztą wydano). Jak to wyżej wykazano decyzja taka była konieczna a skoro tak, to konieczna, była też decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podkreślił też, że trafny jest również zarzut skargi, iż decyzje Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] oraz Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...] – jeżeli zapadły bez udziału stron postępowania – naruszają prawo. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka [...] Sp. z o.o. w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 39 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie, że dla robót budowlanych wykonanych na dachu [...] wymagane było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie konieczne było uzyskanie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez uznanie, że zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nietrafny jest zarzut zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej, gdyż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, nie mogło być realizowane na podstawie zgłoszenia. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. wskazywany w skardze kasacyjnej, nie mógł mieć zastosowania do tego typu inwestycji. Jak wynikało z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 5a pr.bud. zmienionego z dniem 1 stycznia 2001 r. przez art. 59 pkt 1 ustawy z 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2000 r. Nr 109, poz. 1157) oraz przez art. 48 pkt 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085) z dniem 1 października 2001 r., zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "nie dotyczy obiektów związanych z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". O tym, że do budowy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę świadczyć mogło również brzmienie art. 32 ust. 1 pkt 1 pr.bud. (patrz E. Radziszewski, Prawo Budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2004, s. 92-93). Skoro, jak wynika z powyższego budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała pozwolenia na budowę, to nie mógł też mieć w niniejszej sprawie zastosowania art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak błędnie się podnosi jego naruszenie w pkt 1 skargi kasacyjnej. W związku z powyższym nie został też zaskarżonym wyrokiem naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. gdyż, jak wynika z przedstawionych rozważań i analizy obowiązujących w 2002 r. przepisów prawnych, w pełni uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.