II OSK 3251/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 924/19 w sprawie ze skarg J. L., I. P., H. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, II. zasądza od J. L., I. P., H. P., M. P. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 924/19 uwzględnił skargi J. L., I. P., H. P., M. P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lipca 2019 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następujących okoliczności faktycznych sprawy: 1.2. Burmistrz [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. ustalił, na podstawie art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 4, w związku z art. 2 ust. 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz.1945 ze zm., dalej: upzp), art. 61 i art. 104, w związku z art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa), lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV z jednotorowej na dwutorową z wymianą konstrukcji wsporczych od GPZ 110/15 kV do linii 110 kV [...], na wskazanych we wniosku działkach w obrębach [...], [...] oraz [...], gmina C.. 1.3. Po rozpoznaniu odwołań skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z [...] lipca 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. W ocenie Kolegium złożony w sprawie przez inwestora wniosek spełnia wymogi zawarte w art. 52 ust. 2 upzp. We wniosku zawarta jest charakterystyka inwestycji wskazująca rodzaj planowanej inwestycji, określono planowany sposób zagospodarowania terenu i charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Do wniosku załączono kopie map zasadniczych obejmujących teren inwestycji w odpowiedniej skali, tj. 1:2000 oraz decyzje w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. O wszczęciu i prowadzeniu przedmiotowego postępowania Burmistrz [...] informował strony zawiadomieniami publikowanymi w drodze obwieszczenia, co spełnia wymóg określony w art. 53 ust. 1 upzp. Burmistrz [...] zlecił sporządzenie analizy określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. W omawianej analizie znajduje się informacja na temat rodzaju przedsięwzięcia, jego planowanego usytuowania, charakteru działki inwestycyjnej oraz terenów znajdujących się wokół działki inwestycyjnej. W analizie nie ma charakterystyki zabudowy kubaturowej występującej w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, jednakże z uwagi na charakter inwestycji - przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej, obiekt liniowy infrastruktury technicznej - który nie jest obiektem kubaturowym, brak jest podstaw do przeprowadzenia takiej szczegółowej analizy. Przedłożona przez inwestora dokumentacja oraz planowane zamierzenie inwestycyjne, w ocenie organu, spełniają zatem wymogi do uzyskania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Do wniosku załączona została decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Nr [...] z [...] września 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego został pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami. Badana decyzja jest zgodna z ustaleniami określonymi w ww. decyzji. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w odwołaniach zarzutu, że inwestycja została błędnie zakwalifikowana jako przebudowa, chociaż w istocie stanowić będzie rozbiórkę istniejącej linii elektroenergetycznej i budowę nowej linii, organ odwoławczy podkreślił, iż linia elektroenergetyczna, jako obiekt liniowy, nie posiada takich parametrów jak szerokość, kubatura czy powierzchnia zabudowy. Są to parametry charakterystyczne dla obiektów kubaturowych. W przypadku obiektów liniowych jedynym parametrem charakterystycznym jest długość. W przedmiotowej sprawie długość istniejącej linii elektroenergetycznej pozostaje niezmieniona. Organ wskazał, że wymiana istniejącej, jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV realizowana poprzez likwidację słupów betonowych, posadowienie słupów metalowych i wykonanie dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, z nieznaczną zmianą przebiegu trasy linii, stanowi jej przebudowę, a nie rozbiórkę starej i budowę nowej linii. W ocenie organu w sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 3 pkt 6 i pkt 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej Pb). 1.4. Na powyższą decyzję wnieśli skargę J. L., I. P i H. P., zarzucając naruszenie art. 3 pkt 7a w związku z art. 3 pkt 6 Pb poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja stanowić będzie przebudowę, choć zdaniem skarżących w rzeczywistości oznaczać będzie budowę. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 7 Kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy ze względu na nieuwzględnienie, że planowana inwestycja w rzeczywistości polegać będzie na rozbiórce starej linii elektroenergetycznej i budowie nowej linii. 1.5. Odrębną skargę na powyższą decyzję wniósł M. P., zarzucając naruszenie art. 71 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, ponieważ przedmiotowa inwestycja oparta została o decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, która została już skonsumowana poprzez dokonanie Wojewodzie [...] zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę rozpatrzone pod znakiem [...], a roboty objęte tym zgłoszeniem zostały już wykonane. 1.6. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. 1.7. W kolejnym piśmie skarżący ponownie wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego podkreślając, że w ich ocenie nie ulega wątpliwości, iż inwestycja nazwana przez inwestora jako "przebudowa" odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV z jednotorowej na dwutorową nie jest przebudową jak twierdzi, lecz budową w rozumieniu art. art. 3 pkt 6 i pkt 7a Pb. 1.8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r. powyższe skargi uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie prowadzi do wniosku, iż organ II instancji przeprowadził rzetelne merytoryczne postępowanie, ocenił całokształt materiału dowodowego, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizował wszelkie argumenty i opinie. Uzasadnienie organu II instancji sprowadza się w uproszczeniu de facto do stwierdzenia, że inwestor uzyskał takiej treści decyzję o jaką wnioskował, a treść wniosku leży w jego wyłącznej gestii. Inne poruszane przez skarżących kwestie podlegać będą ocenie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bowiem w interesie inwestora leży prawidłowe określenie charakteru planowanej inwestycji, gdyż na jej podstawie będzie się ubiegał o pozwolenie na budowę. W zaskarżonej decyzji zabrakło wnikliwego odniesienia się do licznych zarzutów podnoszonych przez skarżących – co do tych zaś kwestii, które zostały poruszone przez SKO – odniesienie się do nich jest lapidarne, niespójne i w zasadzie zdawkowe. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego na organie rozpoznającym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji ciąży obowiązek odróżnienia faktycznego zakresu zamierzenia inwestycyjnego od prawnej kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego. W tej sprawie inwestor we wniosku wskazał na ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na "przebudowie odcinka istniejącej, napowietrznej, jednotorowej, linii elektroenergetycznej z jednotorowej na dwutorową, z uwzględnieniem nowych konstrukcji wsporczych". Podniesiono, że charakterystyka przedsięwzięcia z decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r. wskazuje, iż w ramach przebudowy planowana jest wymiana przestarzałych konstrukcji wsporczych, fundamentów oraz przewodów fazowych na nowe. Analiza dokumentacji rodzi wątpliwości w zakresie planowanych robót i prawidłowości przyjęcia do tak zaplanowanych prac, że mamy do czynienia z "przebudową", podczas gdy, aby wymienić stanowiska słupowe, stare należy rozebrać a nowe wybudować, przesunięcie linii może prowadzić do zmiany jej charakterystycznego parametru, jakim jest długość, zaś wymiana przewodów w tym przypadku sprowadza się nie tylko do zastąpienia starych – nowymi, ale do podwojenia ich ilości i mocy przesyłowej (z linii jednotorowej powstanie linia dwutorowa). Analiza rodzaju przedsięwzięcia, jaką winien w takim przypadku przeprowadzić organ w kontekście przedstawionej przez inwestora charakterystyki przedsięwzięcia sprowadza się zatem do zbadania stosownych instytucji Prawa budowlanego, z których dwie mają definicje legalne: budowa (rozbudowa) – art. 3 pkt 6 Pb oraz przebudowa – art. 3 pkt 7a Pb. Z kolei rozbiórka to jeden z rodzajów robót budowlanych – art. 3 pkt 7 Pb. Organy administracji nie wyjaśniły, które z tych pojęć zostały użyte w znaczeniu materialnoprawnym, a które zostały użyte w rozumieniu potocznym. W tym kontekście, zdaniem Sądu, zasadny okazał się zarzut skargi braku należytego wyjaśnienia, jaka inwestycja jest przedmiotem postępowania (przebudowa, rozbudowa, rozbiórka i budowa). W sprawie tej wobec niewyczerpującej analizy rodzaju planowanego przedsięwzięcia ową zgodność z przepisami odrębnymi udaje się zakwestionować. W realiach rozpatrywanej sprawy, pojawia się niedająca się usunąć przeszkoda w ustaleniu podstaw, dla których organy przyjęły, że w sprawie mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych, w wyniku których następuje przebudowa istniejącej linii, nie zaś rozbiórka, budowa czy rozbudowa. Decyzja organu odwoławczego nie daje bowiem odpowiedzi w tym zakresie, co więcej w jej treści sam organ potwierdza "wymianę jednotorowej linii na dwutorową", nie odnosząc tych robót do treści pojęcia "przebudowa", "budowa", "rozbudowa" oraz wskazuje na "nieznaczną zmianę przebiegu trasy linii", co poddaje w wątpliwość niezmienność długości trasy – w tym bowiem zakresie organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń. 2.1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, polegające na: - przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów poprzez nadinterpretację charakterystyki inwestycji przedstawionej przez inwestora, która to nadinterpretacja sprowadza się do błędnego uznania, że skoro inwestycja przewiduje przebudowę mającą polegać na wymianie słupów nośnych z betonowych na metalowe z nieznacznym przesunięciem ich miejsc posadowienia, to inwestycja w istocie nie stanowi przebudowy linii elektroenergetycznej, tylko rozbiórkę starej linii i budowę nowej linii, podczas gdy w przypadku tzw. obiektów liniowych jakim są sieci przesyłowe głównym charakterystycznym parametrem jest długość takiego obiektu i w przedmiotowej sprawie inwestor nie wskazał, aby długość przewidzianej do przebudowy linii miała ulec zmianie; - przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przeanalizowały dokładnie charakteru planowanej inwestycji, podczas gdy uchylona decyzja SKO w Szczecinie była kolejną już decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie, zaś kwestia charakteru planowanej inwestycji była już przedmiotem analizy poprzednio wydanej w sprawie decyzji SKO w Szczecinie z [...] lutego 2019 r., na którą nie wniesiono skargi; - pominięciu przez Sąd w swoich ustaleniach faktu wydania w przedmiotowej sprawie przez Kolegium decyzji z [...] lutego 2019 r., w której rozstrzygnięto kwestię zakwalifikowania planowanej inwestycji jako przebudowy i tą kwalifikacją Kolegium w świetle przepisu jest art. 110 § 1 Kpa związane; - przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 56 zd. 1 upzp, podczas gdy Sąd Wojewódzki nie wskazał jakich to wymogów wskazanych w innych przepisach nie spełnia planowana inwestycja poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że skoro w jego przekonaniu organy nie wyjaśniły czy inwestycja rzeczywiście stanowi przebudowę, to nie wiadomo czy spełniona została przesłanka z art. 56 zd. 1 upzp; - błędnej interpretacji art. 107 § 3 Kpa sprowadzającej się do stwierdzenia, że organ II instancji nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach, a do tych, do których organ się odniósł miał dokonać tego w sposób lakoniczny i zdawkowy, podczas gdy Sąd nie wskazał, do których konkretnie zarzutów odwołań Kolegium miało się nie odnieść z jednoczesnym pominięciem przez Sąd faktu, że większość zarzutów podniesionych w odwołaniach nie stanowi meritum postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak np. kwestia domniemanego odszkodowania za zajęcie nieruchomości, zaś główna sporna kwestia, tj. uznanie zakwalifikowanie inwestycji jako przebudowy obiektu liniowego, była już przedmiotem analizy w uzasadnieniu decyzji SKO w Szczecinie z 8 lutego 2019 r.; 2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a Pb poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do uznania, że wymiana linii elektroenergetycznej z jednotorowej na dwutorową z zachowaniem dotychczasowej trasy przebiegu tej linii wykracza poza pojęcie przebudowy, podczas gdy Sąd w swoich rozważaniach pominął fakt, iż przedmiotem planowanej inwestycji jest istniejący obiekt liniowy, którego charakterystycznym parametrem jest długość, a skoro inwestor nie planuje zmiany długości omawianej linii elektroenergetycznej to sama wymiana słupów i przewodów z linii jednotorowej na dwutorową mieści się w granicach pojęcia przebudowy. 2.3. W związku z podniesionymi powyżej zarzutami Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skarg poprzez ich oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wnioski o wydanie orzeczenia bez konieczności przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania. 3. J. L. i M. P. w odpowiedziach na powyższą skargę kasacyjną wskazali na jej bezzasadność. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 4.2. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.4. Należy podzielić pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, polegający na: przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 56 zd. 1 upzp, podczas gdy Sąd Wojewódzki nie wskazał jakich to wymogów wskazanych w innych przepisach nie spełnia planowana inwestycja, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że skoro w jego przekonaniu organy nie wyjaśniły czy inwestycja rzeczywiście stanowi przebudowę, to nie wiadomo czy spełniona została przesłanka z art. 56 zd. 1 upzp oraz błędnej interpretacji art. 107 § 3 Kpa sprowadzającej się do stwierdzenia, że organ II instancji nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach, a do tych, do których organ się odniósł miał dokonać tego w sposób lakoniczny i zdawkowy, podczas gdy Sąd nie wskazał, do których konkretnie zarzutów odwołań Kolegium miało się nie odnieść. 4.5. Obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie w tej sprawie zgodności z prawem powołanej decyzji lokalizacyjnej i skontrolowanie w szczególności czy zostały spełnione przesłanki jej wydania określone w upzp. Tymczasem Sąd I instancji zajął się niemającymi jakiegokolwiek znaczenia normatywnego dywagacjami na temat nazwy inwestycji i wykładnią przepisów Prawa budowlanego, które to przepisy w sprawie nie mają żadnego zastosowania. Analizę rozwiązań projektowych, chyba zresztą zasadnie, polskie prawo pozostawia właściwości postępowania w sprawie uzyskania zgody budowlanej. Natomiast cechą fundamentalną postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest, po uzyskaniu formalnych zgód innych organów, wydanie decyzji spełniającej kryteria art. 54 oraz art. 56 upzp. Należy przypomnieć, że postępowanie lokalizacyjne jest samodzielne i odrębne od postępowania o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor musi przed rozpoczęciem budowy uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 631/15). 4.6. Sąd I instancji czyniąc nazwę inwestycji kluczową kwestią w niniejszej sprawie nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji i tego czy organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Całkowicie błędne jest również stanowisko co do naruszenia art. 107 § 3 Kpa z uwagi na nie odniesienie się należycie przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach, podczas gdy Sąd I instancji nie wskazał, do których konkretnie zarzutów nie odniesiono się w zaskarżonej decyzji. 4.7. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności zarzut naruszenia prawa materialnego, nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie. 4.8. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania celem rozpatrzenia jej z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.