II OSK 284/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 679/23 w sprawie ze skargi A. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 5 maja 2023 r., znak WI-I.7840.7.105.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 679/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej: "Wojewodą") z dnia 5 maja 2023 r., znak WI-I.7840.7.105.2022.MA, którym organ ten uchylił postanowienie Starosty Krakowskiego (zwanego dalej: "Starostą") z dnia 1 sierpnia 2022 r., znak AB.III-W.6740.4.3.2022.MB o odmowie G.S. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 18 grudnia 2020 r., znak AB.III-W.6740.1.400.2020.KK i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A.1 sp.k. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] na działce nr [...] w miejscowości B., gmina Z.. Pozwolenie to zostało następnie przeniesione na rzecz A. sp.k. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp.k., zarzucając naruszenie: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "P.p.s.a."), art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 148 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a.") poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że nieodniesienie się przez Wojewodę do okoliczności podnoszonych przez inwestora w zakresie przekroczenia przez wnioskodawcę terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania oraz nierozpatrzenie przez Wojewodę dowodu przedłożonego przez inwestora, to jest oświadczenia na tę okoliczność, nie miało wpływu na wynik postępowania. Zdaniem spółki okoliczność, że w oświadczeniu tym nie wskazano konkretnej daty spotkania wnioskodawcy z poprzednikiem prawnym inwestora, nie pozwalała na pominięcie tego dowodu, skoro to na wnioskodawcy, a nie na inwestorze, spoczywa ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., a wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny zostać wnikliwie rozpatrzone przez organy administracji publicznej; 2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nieodniesienie się przez Wojewodę do okoliczności podnoszonych przez inwestora w zakresie przekroczenia przez wnioskodawcę terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania oraz nierozpatrzenie przez Wojewodę dowodu w postaci oświadczenia na tę okoliczność, nie miało wpływu na wynik postępowania. W ocenie spółki doprowadziło to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ Wojewoda powinien przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające w tym zakresie; 3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, pomimo że zostało wydane w wyniku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem prawa, a tym samym w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów państwa i z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego; 4. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo braku podstaw do uchylenia przez Wojewodę postanowienia Starosty z dnia 1 sierpnia 2022 r. z uwagi na przekroczenie przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie spółki Wojewoda powinien ustalić tę okoliczność, gdyby prawidłowo wykonywał obowiązki wynikające z przytoczonych wyżej norm prawnych. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wystąpiła także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej, mimo rozbudowanej konstrukcji i wielości powołanych przepisów, koncentrują się wokół jednej zasadniczej kwestii. Skarżąca, A. sp.k., twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie zaakceptował postanowienie Wojewody Małopolskiego, mimo że organ ten nie odniósł się do stanowiska skarżącej oraz do przedłożonego przez nią oświadczenia, mającego dowodzić wcześniejszej wiedzy G.S. o inwestycji. W przekonaniu skarżącej okoliczność ta miała znaczenie dla oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do samodzielnego rozważenia, czy uchybienie organu mogło wpłynąć na wynik sprawy. Tak ujęte zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił znaczenie pominięcia przez Wojewodę pisma skarżącej z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz dołączonego do niego oświadczenia z dnia 28 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeszedł nad tą okolicznością do porządku. Przeciwnie, wprost stwierdził, że Wojewoda nie ustosunkował się do tego pisma i oświadczenia, czym naruszył przepisy nakazujące wyjaśnienie sprawy oraz przedstawienie stronom motywów rozstrzygnięcia. Uznał jednak, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Taka ocena odpowiada treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala uchylić zaskarżonego aktu z powodu każdego naruszenia przepisów postępowania, lecz wymaga wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji był więc obowiązany zbadać, czy dowód, do którego Wojewoda się nie odniósł, rzeczywiście mógł podważyć ocenę zachowania terminu wynikającego z art. 148 K.p.a. Czyniąc to, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wszedł w rolę organu, lecz przeprowadził kontrolę sądowoadministracyjną w granicach wyznaczonych powołanym przepisem. Trafnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 148 § 2 K.p.a. wiąże początek biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z dniem, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nie jest to dzień, w którym zainteresowany powziął wiedzę o planowanym zamierzeniu budowlanym, o prowadzonych przez inwestora rozmowach ani o zgłaszanych przez sąsiadów zastrzeżeniach co do dojazdu lub korzystania z istniejących sieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie odróżnił wiedzę o toczącym się postępowaniu i o zamierzeniu inwestycyjnym od wiedzy o decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę. Tylko ta ostatnia ma znaczenie z punktu widzenia art. 148 § 2 K.p.a. Z oświadczenia, na które powoływała się skarżąca, wynikało jedynie, że w czwartym kwartale 2020 r. doszło do spotkania przedstawicieli ówczesnego inwestora z właścicielami nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości B.. Podczas spotkania omawiano szczegółowe kwestie dotyczące realizacji zamierzenia inwestycyjnego i czyniono wzajemne ustalenia. Nie wynikało z niego natomiast, aby G.S. uzyskał wówczas wiedzę o wydaniu decyzji z dnia 18 grudnia 2020 r., o jej treści ani o tym, że w ogóle weszła ona do obrotu prawnego. Istotne jest przy tym, że decyzja objęta wnioskiem o wznowienie została wydana dnia 18 grudnia 2020 r., a stała się ostateczna dnia 30 grudnia 2020 r. wobec zrzeczenia się przez ówczesnego inwestora prawa do wniesienia odwołania. Skoro przedstawiciele inwestora wskazali jedynie ogólnie na czwarty kwartał 2020 r., to przywołane oświadczenie obejmuje w zasadniczej części okres poprzedzający wydanie decyzji. Spotkanie umiejscowione w bliżej nieoznaczonym dniu tego okresu nie mogło więc dowodzić powzięcia wiedzy o akcie, który przez przeważającą część owego kwartału jeszcze nie istniał. Skarga kasacyjna nie wykazuje, aby z treści oświadczenia wynikała konkretna data spotkania, ani aby była to data pozwalająca powiązać je z powzięciem przez G.S. wiadomości o decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie. Nie sposób zatem przyjąć, że w sprawie zaistniała sytuacja przesądzająca o złożeniu wniosku o wznowienie postępowania po terminie. Skarżąca była uprawniona do kwestionowania twierdzeń G.S. i do przedkładania dowodów na poparcie własnego stanowiska. Nie oznacza to jednak, że każde powołanie się na wcześniejszą wiedzę o inwestycji podważa zachowanie terminu z art. 148 § 2 K.p.a. Wątpliwość prawnie istotna musi dotyczyć dnia powzięcia wiedzy o decyzji, a nie dnia, w którym osoba zainteresowana mogła rozmawiać o zamierzeniu inwestycyjnym. Oceny tej nie zmienia podnoszony przez skarżącą argument, że ciężar wykazania zachowania terminu spoczywał na wnoszącym o wznowienie postępowania. Teza ta co do zasady nie jest sporna i znajduje oparcie w powołanym w skardze kasacyjnej orzecznictwie, zgodnie z którym to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wskazania, kiedy dowiedział się o decyzji, z dokładnością pozwalającą ustalić zachowanie terminu z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Z tezy tej nie wynika jednak, aby Sąd pierwszej instancji przerzucił ciężar dowodu na skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił wyłącznie, czy wskazywany przez skarżącą dowód miał znaczenie dla ustawowej przesłanki terminu. Skoro oświadczenie nie odnosiło się do powzięcia wiedzy o decyzji, lecz do rozmów o inwestycji, to nie mogło skutecznie podważyć stanowiska, że nie wykazano uchybienia terminowi do wniesienia podania o wznowienie. Nieusprawiedliwiony pozostaje również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 15 K.p.a. Skarżąca wywodzi, że Sąd pierwszej instancji, oceniając znaczenie pominiętego przez Wojewodę oświadczenia, naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ ocena ta należała w pierwszej kolejności do organu odwoławczego. Przywołane w skardze kasacyjnej poglądy orzecznictwa, akcentujące obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie są co do zasady kwestionowane. Stanowisko skarżącej nie uwzględnia jednak istoty kontroli sądowoadministracyjnej. Jeżeli sąd stwierdza uchybienie procesowe organu, ma obowiązek ocenić, czy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie prowadził w miejsce Wojewody postępowania dowodowego i nie ustalał nowego stanu faktycznego. Zbadał jedynie, czy treść dokumentu, którego pominięcie zarzucała skarżąca, mogła doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie oznacza, że każde uchybienie uzasadnienia organu odwoławczego prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego brak odniesienia się przez Wojewodę do oświadczenia z dnia 28 czerwca 2022 r. nie wpłynął na wynik sprawy. Oświadczenie to nie przesądzało bowiem, że G.S. dowiedział się o decyzji wcześniej, niż podawał, ani nie dowodziło, że wniosek o wznowienie złożono po terminie. Na ocenę tego zarzutu wpływa również kasacyjny charakter postanowienia Wojewody Małopolskiego. Akt ten nie rozstrzygał ostatecznie o prawach i obowiązkach skarżącej ani nie przesądzał, że wznowienie postępowania doprowadzi do wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem skarżąca uważa, że okoliczności dotyczące terminu wymagają dalszego wyjaśnienia, zachowuje możliwość ich podnoszenia w toku ponownego postępowania administracyjnego. Brak natomiast podstaw do przyjęcia, że już na obecnym etapie wniosek o wznowienie został niewątpliwie złożony po terminie. W tym kontekście trzeba przypomnieć zasadniczą przyczynę uchylenia przez Wojewodę postanowienia organu pierwszej instancji. Organ ten odmówił wznowienia postępowania, uznając, że G.S. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r., gdyż jego nieruchomość pozostawała poza obszarem oddziaływania inwestycji. Wojewoda ocenił, że analiza ta była na tym etapie niedopuszczalna, ponieważ ustalenie statusu strony wymagało zbadania okoliczności dotyczących obszaru oddziaływania obiektu. Sąd pierwszej instancji zaaprobował to stanowisko, wskazując, że odmowa wznowienia z powodu braku legitymacji jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Jeżeli natomiast konieczna jest analiza stanu faktycznego i dokumentacji projektowej w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, powinna ona nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł przy tym, że organ pierwszej instancji pominął podnoszoną przez G.S. okoliczność, iż jest on współwłaścicielem działki nr [...] oraz właścicielem działki nr [...], stanowiących drogę dojazdową do terenu inwestycji, co także należało rozważyć przy ocenie jego legitymacji. Wskazany element rozumowania Sądu pierwszej instancji zachowuje znaczenie dla oceny zarzutów kasacyjnych. Skarżąca nie wykazała, aby kwestia terminu z art. 148 K.p.a. usuwała podstawę, na której Wojewoda oparł postanowienie kasacyjne. Nie przedstawiła argumentacji pozwalającej przyjąć, że pominięte przez organ oświadczenie prowadziło do oczywistego wniosku o spóźnieniu podania o wznowienie. Nie można więc uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uchylić postanowienie Wojewody tylko z tej przyczyny, iż jego uzasadnienie nie odnosiło się wprost do stanowiska skarżącej w tej części. Z tych samych względów nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 8 K.p.a. Skarżąca wiąże naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej z tym samym zaniechaniem Wojewody, które oceniono już wyżej. Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował dowolności w postępowaniu organu. Dostrzegł brak ustosunkowania się do pisma i oświadczenia, lecz wyjaśnił, dlaczego uchybienie to nie uzasadnia uchylenia postanowienia. Nie sposób w tych okolicznościach przyjąć, że zaskarżony wyrok sankcjonuje prowadzenie postępowania w sposób naruszający art. 8 K.p.a. Sama odmienna od oczekiwań skarżącej ocena znaczenia przedstawionego dowodu nie świadczy o naruszeniu zasady budzenia zaufania do władzy publicznej. Wynikowy charakter ma zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz powołanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. Skarżąca wyprowadza go z założenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uwzględnić skargę z powodu nierozpoznania przez Wojewodę argumentacji dotyczącej terminu. Skoro jednak, jak wyjaśniono wyżej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że uchybienie Wojewody nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, to nie doszło również do naruszenia art. 151 P.p.s.a. Oddalenie skargi było następstwem trafnej oceny, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.