II OSK 2820/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 252/24 w sprawie ze skargi S. J. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 17 listopada 2023 r., nr KG-CU-IV-2.4224.249.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 13 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 252/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") po rozpoznaniu skargi obywatela Turkmenistanu S. J. (dalej: "skarżący", "cudzoziemiec") na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "Komendant Główny SG", "organ odwoławczy", "skarżący kasacyjnie") z 17 listopada 2023 r. nr KG-CU-IV-2.4224.249.2023, uchylił zaskarżone postanowienie. Postanowieniem tym, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono bezskuteczność odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Modlin (dalej: "organ pierwszej instancji") z 24 października 2023 r. nr 14-925/145/D-ZDP/2023, którą zobowiązano cudzoziemca do powrotu - z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Organ pierwszej instancji decyzją z 24 października 2023 r. zobowiązał skarżącego do powrotu, określił termin dobrowolnego wyjazdu na 30 dni od dnia doręczenia decyzji oraz zakazał ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku. Powyższą decyzję, organ pierwszej instancji doręczył cudzoziemcowi w dniu jej wydania, tj. 24 października 2023 r.. Skarżący został pouczony o terminie i trybie, w jakim może złożyć odwołanie oraz otrzymał przetłumaczoną na język turecki, którego znajomość w mowie i piśmie zadeklarował podczas przesłuchania, pisemną informację o podstawie prawnej wydanej decyzji, jej rozstrzygnięciu i pouczeniu. 2.2. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji skarżący złożył osobiście 2 listopada 2023 r.. 2.3. Zaskarżonym postanowieniem, Komendant Główny SG stwierdził bezskuteczność złożonego odwołania z powodu uchybienia terminu. W uzasadnieniu wskazano m.in., że zgodnie z art. 321 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") odwołanie od decyzji w sprawach o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Wyjaśniono, że 7-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał 31 października 2023 r.. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie złożone 2 listopada 2023 r. (wpływ do organu) musiało zostać uznane za spóźnione. Podniesiono również, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu. 2.4. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skarżący wskazał w szczególności, że nie miał możliwości wniesienia odwołania w terminie, gdyż nie posługuje się językiem polskim w piśmie w wystarczającym stopniu. Dalej podniósł, że w odwołaniu w sposób dokładny opisał sytuację, w której został oszukany żyjąc w przekonaniu, że jego postępowanie cały czas się toczy. Skarżący podkreślił, że złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. 2.5. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W szczególności podkreślono, że w odwołaniu od decyzji nie złożono wniosku o przywrócenie terminu. 2.6. WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku z 13 września 2024 r. stwierdził, że Komendant Główny SG zbyt pośpiesznie i bez głębszej analizy potraktował pismo skarżącego, podważające wydaną w sprawie decyzję, jako spóźnione odwołanie od decyzji. Zdaniem sądu pierwszej instancji faza postępowania, w której sporne pismo zostało złożone, jego treść oraz fakt, że jest on cudzoziemcem zobowiązywała organ do podjęcia szczególnych kroków i czynności celem ustalenia - w pierwszej kolejności - rzeczywistej woli zgłoszonego żądania, adekwatnej do procesowego etapu sprawy. Wskazano, że w sytuacji wywołania treścią pisma wątpliwości, organ przede wszystkim powinien, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać skarżącego do sprecyzowania wniesionego żądania. W ocenie WSA w Warszawie organ odwoławczy, ograniczył się jedynie do nazbyt formalistycznego - w realiach tej sprawy - stanowiska zakładającego stwierdzenie uchybienia terminowi do złożenia odwołania. Zdaniem sądu pierwszej instancji należało rozważyć, czy argumentacja przedstawiona w odwołaniu nawołuje do wykazania przesłanek w braku winy w uchybieniu terminowi - czemu miałoby służyć wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. Dodatkowo wskazano, na podniesioną w skardze argumentację, z której wynika, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu. Podsumowując, zdaniem WSA w Warszawie zaskarżone rozstrzygnięcie jawi się jako przedwczesne, z uwagi na niewyjaśnienie intencji skarżącego towarzyszącej złożeniu pisma zatytułowanego "odwołanie" (k. 20 akt administracyjnych sprawy). 3. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożył Komendant Główny SG, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. "62 § 2" oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – w ten sposób, iż sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania nieznajdujący oparcia w materiale sprawy wniosek, jakoby rozpoznanie odwołania przez Komendanta Głównego SG miało być "zbyt pospieszne i bez głębszej analizy", a tym samym przyjęcie przez sąd I instancji jakoby organ miał nie ustalić "rzeczywistej woli zgłoszonego żądania, adekwatnej do procesowego etapu sprawy", która to wola zdaniem sądu I instancji miała obejmować prośbę o przywrócenie terminu, podczas gdy organ prawidłowo odczytał treść odwołania, które w rzeczywistości nie zawierało takiego żądania - powyższa konkluzja sądu I instancji stanowiła więc naruszenie powyższych przepisów postępowania, mając bezpośredni oraz istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku sądu I instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. "62 § 2" w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez sąd I instancji, jakoby treść wniesionego odwołania miała wzbudzać wątpliwości i zawierała braki formalne, które powinny być przedmiotem wezwania do uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości podanie będące odwołaniem w sposób jednoznaczny określało żądanie strony i brak było wątpliwości co do jego treści - a więc konkluzja sądu I instancji jakoby organ miał w przedmiotowej sprawie obowiązek wezwania strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. miała bezpośredni i istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku sądu I instancji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 79a w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 § 1 i 2 oraz w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP - poprzez nieuzasadnione stwierdzenie przez sąd I instancji, iż w ramach zasad postępowania tj. informowania, wyjaśniania i budowania zaufania oraz przy zastosowaniu przepisu art. 79a k.p.a., na organie miał spoczywać obowiązek wezwania strony postępowania do uzupełnienia braków formalnych odwołania przez "sprecyzowanie wniosku" w trybie art. 64 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy takiego braku formalnego w rzeczywistości nie było (bowiem żądanie było jednoznaczne), co prowadziłoby de facto do nieuzasadnionego dodania do odwołania niezawartego w nim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zobowiązaniu do powrotu wydanej przez organ I instancji - co miało zdaniem sądu I instancji stanowić realizację dyspozycji przepisu art. 79a k.p.a., podczas gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do przebiegu postępowania dowodowego, zaś zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem procesowym stwierdzającym bezskuteczność odwołania wobec ostateczności decyzji wydanej w I instancji. Wobec tego, działanie zaproponowane przez sąd I instancji zmierzałoby w istocie do obejścia warunku przywrócenia terminu z art. 58 § 1 k.p.a. jakim jest złożenie wniosku jednocześnie z dokonaniem czynności, której terminowi uchybiono, godząc tym samym w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych z art. 16 § 1 k.p.a., która to stanowi element demokratycznego państwa prawnego jakim jest pewność obrotu prawnego; 4) art. 135 w zw. z art. 1 § 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. "62 § 2" w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione stwierdzenie przez sąd I instancji, jakoby odwołanie miało zawierać zawoalowaną prośbę o przywrócenie terminu i wobec niejednoznaczności treści miało być dotknięte brakiem formalnym podania podlegającym procedurze przewidzianej przez art. 64 § 2 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości analiza treści odwołania nie prowadziła do takiego wniosku, a żądanie odwołania było jednoznacznie sprecyzowane w jego treści - owa konkluzja sądu I instancji miała istotny i bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, prowadząc tym samym do wyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowego rozstrzygnięcia organu, stojąc tym samym w sprzeczności z celem sądowej kontroli administracji publicznej, bowiem skarga winna była zostać oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. ze względu na brak podstaw. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz wydanie orzeczenia oddalającego skargę; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych wynikłych z postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do tego, czy skarżący składając w dniu 2 listopada 2023 r. odwołanie od decyzji zobowiązującej go do powrotu wnosił równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie uzasadnione wątpliwości nie wystąpiły. Tym samym nie było potrzeby wzywania skarżącego do wyjaśnienia jego stanowiska co to treści odwołania. Komendant Główny SG zasadnie zarzucił m.in. naruszenie art. 7 i art. 8 w zw. z art. 58 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a.. 4.3. W świetle wspólnej dla wszystkich procedur (administracyjnych, sądowych) zasady formalizmu, do istoty czynności procesowych stron należy dokonywanie ich w terminach określonych w przepisach prawa. Postępowanie administracyjne stanowi bowiem pewien ciąg uporządkowanych i sformalizowanych czynności organów oraz stron, które to czynności zmierzają do rozstrzygnięcia danej sprawy, co do zasady, poprzez wydanie decyzji (art. 1 oraz art. 104 k.p.a.). Ujęcie tych czynności w określone ramy czasowe jest warunkiem niezbędnym do realizacji takich zasad ogólnych, jak w szczególności zasada legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP), zasada zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada szybkości (art. 12 k.p.a.). Ustawodawca przewidział równocześnie, że w pewnych wyjątkowych przypadkach uchybienie przez stronę terminu nie powinno rodzić dla niej negatywnych skutków. Stąd też w art. 58 § 1 k.p.a. wprowadzono możliwość przywrócenia terminu, jeżeli jego uchybienie nastąpiło bez winy strony. Uruchomienie postępowania w sprawie przywrócenia terminu uzależnione jest jednak od złożenia przez stronę stosownego wniosku (verba legis – "prośby zainteresowanego"). W świetle przywołanej zasady formalizmu czynności procesowych, brak jest również podstaw do konstruowania swoistego domniemania faktycznego, że strona, składając odwołanie po terminie, wnosi równocześnie o przywrócenie terminu. 4.4. Dalej należy wskazać, że kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje zasad wykładni oświadczeń woli składanych przez strony tego postępowania. Podobnie, jak ma to miejsce w przypadku problematyki wykładni oświadczeń woli stron postępowania cywilnego, należy opowiedzieć się za możliwością odpowiedniego wykorzystania dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 65 k.c.. W tym kontekście należy przyjąć, że jeżeli chodzi o oświadczenia woli ujęte w formie pisemnej, czyli wyrażone w dokumencie, to sens tych oświadczeń ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień (por. np. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z 29 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wzgląd na takie wartości, jak pewność prawa i zaufanie do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a.), a także ochrona interesów innych stron, mogących mieć sprzeczne interesy z podmiotem składającym określone oświadczenie woli, nie pozwala na nadanie danemu pismu strony, składanemu w toku postępowania administracyjnego, znaczenia, jakie nie może być wyinterpretowane w oparciu o tekst tego dokumentu (por. np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1667/21, CBOSA). W każdym razie, wykładnia danego pisma procesowego nie może prowadzić do ustalenia innej jego treści, niż została w nim wyrażona (por. np. postanowienie NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt I OZ 992/18, CBOSA; postanowienie SN z 8 grudnia 1997 r., III CKN 289/97, OSNC 1998/5/90, K. Markiewicz, A. Torbus, O wykładni pisemnych oświadczeń stron w postępowaniu cywilnym rozpoznawczym, PPC 2013, nr 1, s. 35). W tym kontekście zasadnie wskazuje się w piśmiennictwie, że czynności procesowe wywołują dane skutki dlatego, że zostały dokonane, a nie dlatego, że zostały zamierzone. Tym samym autor danego oświadczenia procesowego nie może twierdzić, że miał na myśli co innego, niż oświadczył (por. np. Z. R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 50 i cyt. tam piśmiennictwo i orzecznictwo). Uzupełniająco należy wskazać, że zagadnienie wykładni oświadczeń woli stron postępowania administracyjnego należy odróżnić od konieczności uwzględnienia przez organ treści pisma, a nie jego tytułu. W tym przypadku w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym, znajduje w pełni zastosowanie powszechnie przyjęta zasada prawa procesowego falsa demonstratio non nocet. Z zasady tej wynika, że nie nazwa, lecz treść merytoryczna pisma decyduje o jego charakterze (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z 29 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1; wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 984/22 - CBOSA). 4.5. Powyższe uwagi, dotyczące potrzeby rygorystycznej wykładni oświadczeń procesowych stron postępowania administracyjnego, nabierają szczególnego znaczenia w odniesieniu do sytuacji, w których interpretacja danego pisma mogłaby doprowadzić do zakwestionowania waloru ostateczności aktu administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że akt taki nie tylko kształtuje sytuację prawną jego adresata, ale również stanowi nierzadko podstawę do wydania kolejnych rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej lub podjęcia przez te organy czynności egzekucyjnych. 4.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że z treści odwołania, które zostało złożone w dniu 2 listopada 2023 r. w siedzibie organu I instancji, nie wynika, że obejmuje ono również podanie o przywrócenie terminu. Taka konkluzja jest tym bardziej uzasadniona, jeżeli zważy się, że pismo to nosi datę 31 października 2023 r., czyli zostało sporządzone jeszcze w dniu, w którym problem przywrócenia terminu w ogólnie nie zaistniał. Natomiast fragment dotyczący prośby o przyjęcie odwołania winien być odczytany w kontekście zarzutów co do przebiegu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. 4.7. Mając powyższe na uwadze, w świetle bezspornego faktu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego SG było zgodne z prawem. Posłużenie się w tym postanowieniu formułą "stwierdzenia bezskuteczności odwołania", zamiast kodeksową formułą "stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania" (zob. art. 134 zdanie pierwsze in fine k.p.a.), nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym uzasadnione było uchylenie zaskarżonego wyroku (art. 188 p.p.s.a.) oraz oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.). 4.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.