II OSK 2424/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 717/22 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2022 r. znak DON.7100.204.2021.JZA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., VII SA/Wa 717/22, oddalił skargę D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 8 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do WSA na tę decyzję GINB złożył D. S., wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podniósł, że decyzją z dnia 8 marca 2022 r. GINB utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia 30 sierpnia 2021 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (dalej PINB) z dnia 25 lipca 2011 r., nakładającej na H. G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie w PINB projektu budowlanego zamiennego budynku pawilonu handlowo-usługowego, znajdującego się na terenie działki nr [...], położonej przy PI. [...] w N., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja GINB nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym wskazanego w skardze art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2010.243.1623; dalej p.b.). Sąd wskazał, iż skarżący stoi na stanowisku, że w myśl art. 59 ust. 5 p.b., w przypadku uznania, że obiekt nie spełnia wymagań uprawniających inwestora do pozytywnego zakończenia sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ wydaje decyzję odmawiającą pozwolenia na użytkowanie i dopiero wówczas przystępuje do procedury naprawczej poprzez odpowiednie zastosowanie art. 51. Dopiero ostateczne ustalenie powodu odmowy pozwolenia na użytkowanie może stanowić o właściwym toku postępowania naprawczego, które może być wdrożone dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Sąd nie podzielił tej argumentacji. Zdaniem Sądu jedynie istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (a taka w niniejszej sprawie nie została wydana), która jest potwierdzeniem legalności inwestycji, stanowi przeszkodę dla prowadzenia postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50-51 w stosunku do inwestycji, której dotyczy. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, wdrożenie postępowania naprawczego bez uprzedniego zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, nie było wadliwe i przedwczesne. Nie doszło zatem w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa. Ponadto oceniając decyzję organu powiatowego, Sąd nie dopatrzył się skutków, które decyzja ta wywołała, a które nie są do zaakceptowania w praworządnym państwie. Skarżący poza ogólnikowym stwierdzeniem, że wywołała ona tego rodzaju skutki, nie wskazał na żadne okoliczności uzasadniające taką ocenę. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł D. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia 8 marca 2022 r. w sytuacji, gdy organ wydał decyzję, która w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, tj. art. 59 ust. 5 p.b., przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości, co należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 59 ust. 5 p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w trakcie przeprowadzania kontroli na skutek złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ w przypadku niespełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 p.b., może zastosować postanowienia art. 51 p.b. bez uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy wydanie takiej decyzji jest obligatoryjne, co miało wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 51 p.b. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż możliwe było wydanie decyzji opartej na art. 51 p.b. bez uprzedniej odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy decyzja PINB z dnia 25 lipca 2011 r., nakładająca na H. G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie w PINB projektu budowlanego zamiennego, rażąco naruszała art. 59 ust. 5 p.b. W opinii skarżącego kasacyjnie, stosownie do tego przepisu, w przypadku uznania, że obiekt nie spełnia wymagań uprawniających inwestora do pozytywnego zakończenia sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ wydaje decyzję odmawiającą pozwolenia na użytkowanie i dopiero wówczas przystępuje do procedury naprawczej poprzez odpowiednie zastosowanie art. 51 p.b. Brak zaś w kwestionowanej decyzji odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie i przystąpienie bez tej odmowy do procedury naprawczej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, rażąco narusza prawo. Przepis art. 59 ust. 5 p.b., według stanu na dzień podjęcia kwestionowanej decyzji PINB, tj. 25 lipca 2011 r., stanowił, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Powyższe unormowanie w sposób wiążący i jednoznaczny przesądza, że gdy nie zostały spełnione wymagania określone w art. 55 ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 p.b. właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, zobowiązany jest do odmówienia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie może zatem w takiej sytuacji wydać pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Jeżeli jednak w takiej sytuacji udzieli pozwolenia na jego użytkowanie, to w sposób oczywisty, a więc rażący, naruszy art. 59 ust. 5 p.b. Takie też stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2347/11, w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie decyzja PINB z 25 lipca 2011 r. nie była wydana na podstawie art. 59 ust. 5 p.b. i nie udzielała pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, lecz – nie odmawiając wydania takiego pozwolenia i nie wypowiadając się w tej kwestii – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nakładała obowiązki wynikające z konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego. Możliwość wszczęcia procedury naprawczej w trybie art. 50-51 p.b. nie jest uzależniona od wcześniejszej odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Nałożenie zatem obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. bez wcześniejszego lub jednoczesnego odmówienia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie narusza prawa i to tym bardziej w sposób rażący. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.