VII SA/Wa 717/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Decyzją z 8 marca 2022r. znak: DON.7100.204.2021.JZA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D S ( dalej: "skarżący") od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ I instancji") z 30 sierpnia 2021r. Nr 1069/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 25 lipca 2011r., Nr 214/11 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P (dalej: "PINB w P") nałożył na H G obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie w organie powiatowym, projektu budowlanego zamiennego budynku pawilonu handlowo-usługowego, znajdującego się na terenie działki nr [...] (identyfikator działki [...]), położonej przy PI. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ wyjaśniająco wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy kopii aktu notarialnego z [...] grudnia 2018r., repertorium [...] wynika, że H G na podstawie umowy darowizny przekazała D S m.in. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz z pawilonem handlowo- usługowym, stanowiącym odrębną od gruntu nieruchomość, położoną przy PI. [...]. Pismem z 23 lipca 2021r. D S złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu powiatowego z 25 lipca 2011r. Po wszczęciu postępowania, na wniosek skarżącego, MWINB decyzją z 30 sierpnia 2021r., nr 1069/21 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P z 25 lipca 2011r. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego odwołanie wniósł D S. Po rozpatrzeniu ww. odwołania oraz po przeanalizowaniu materiału dowodowego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną wyżej decyzją z 8 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego WINB z 30 sierpnia 2021r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Dalej GINB wskazał, że Wójt Gminy N decyzją z [...] maja 1990 r., znak: [...] udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego, znajdującego się na terenie działki nr [...] , położonej przy Pl. [...]. H G w dniu 16 maja 2011r. złożyła w organie powiatowym wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "2 pawilonów handlowo-usługowych w jednym budynku" na działce nr [...], położonej przy Pl. [...]. Pismem z 31 maja 2011r. PINB w P wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku pawilonu handlowo-usługowego na terenie działki nr [...] i wyznaczył przeprowadzenie dowodu z oględzin na gruncie. W dniu 24 czerwca 2011r. w czasie czynności kontrolnych zrealizowanego obiektu, stwierdzono istotne odstąpienie od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę planu realizacyjnego w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania - zatwierdzony plan realizacyjny przewidywał na pierwszym piętrze budynku pomieszczenia magazynowe, a w ich miejsce zrealizowano pomieszczenia usługowe (zakład fryzjerski i agencja ubezpieczeniowa). Natomiast na poddaszu wykonano cztery pokoje i sanitariaty. W związku z powyższym decyzją z [...] lipca 2011r. PINB w P nałożył na H G obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie w organie powiatowym, projektu budowlanego zamiennego budynku pawilonu handlowo-usługowego, znajdującego się na terenie działki nr [...] , położonej przy Pl. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Analizując sprawę organ odwoławczy wskazał, że przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę prawną nałożonego obowiązku jest art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623, dalej jako: "Prawo budowlane"). Wyjaśnił, że definicję " istotnych odstępstw" należy wywieść z art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego planu realizacyjnego polegającego na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowych na pomieszczenia usługowe. Przytoczył przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyjaśniając co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania lub jego części. Zauważył przy tym, że ww. przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem GINB wykonanie zmiany przeznaczenia powierzchni magazynowych na powierzchnie usługowe niewątpliwie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania, bowiem ma wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, chociażby w zakresie warunków: pracy, bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno - sanitarnych i tym samym wymaga uzyskania dodatkowych opinii i uzgodnień oraz zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, co wynika z treści kontrolowanej decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2011r. Zdaniem GINB, wbrew twierdzeniom skarżącego, konieczne było wdrożenie postępowania naprawczego i w jego ramach, wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można więc uznać aby decyzja organu powiatowego z dnia [...] lipca 2011r. nakazująca przedłożenie projektu budowlanego zamiennego została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki jakie wywołała decyzja. Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. W dalszych rozważaniach organ odwoławczy odniósł się do podnoszonych zarzutów przez skarżącego. W odniesieniu do zarzutu wskazującego, że "wdrożenie procedury naprawczej opartej o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 musiało być obligatoryjnie poprzedzone wstrzymaniem robót - budowa formalnie nie została zakończona", organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że inwestor formalnie zakończył budowę m.in. składając w dniu 16 maja 2011r. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto o zakończeniu budowy świadczy ostatni wpis kierownika budowy z dnia 8 marca 2011r. w dzienniku budowy. Tym samym w stosunku do robót budowlanych już zakończonych bezprzedmiotowe jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania. Następnie organ odwoławczy odniósł, się do kolejnego zarzutu skarżącego podnoszonego w odwołaniu w którym wskazano, że istotne odstępstwo od planu realizacyjnego (zmiana sposobu użytkowania) zostało wykonane w okresie przed wprowadzeniem art. 36 a w ustawie Prawo budowlane, określającego definicję "istotnych i nieistotnych odstępstw". Tym samym w ocenie skarżącego "nie można czynić zarzutu nielegalnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w czasie, gdy takie odstąpienie nie istniało". Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą badanej decyzji organu powiatowego jest art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i w tej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Powyższe przepisy zawierały już definicję "istotnych odstępstw" (art. 36a Prawa budowlanego), w których mieści się zmiana zamierzonego sposobu użytkowania budynku. W badanej sprawie nie ma znaczenia data popełnienia takiego odstępstwa. Na koniec w uzasadnieniu GINB podkreślił, że analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że kontrolowana decyzja PINB w P z [...] lipca 2011r., nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję GINB z 8 marca 2022r. wniósł D S wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego skutkujące wadliwym rozstrzygnięciem. - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, - art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane poprzez uznanie dopuszczalności wdrożenia postępowania naprawczego opartego o przepis art. 51 bez uprzedniego zakończenia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. Skarżący podniósł, że wdrożenie procedury naprawczej może mieć miejsce dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wskazał, że istotnym faktem w sprawie jest to, że do dnia wniesienia skargi sprawa z wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie została zakończona. Zdaniem skarżącego PINB w P naruszył rażąco przepisy poprzez przedwczesne wdrożenie procedury naprawczej zanim zostało zakończone postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wydaną decyzją w sposób oczywisty organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego naruszył prawo materialne (art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego). Skutki tego naruszenia są nie do przyjęcia w państwie prawa. Kontrolowana decyzja PINB wywołała również skutki społeczno-gospodarcze. Skarżący uważa, że niedopuszczalne jest przyjęcie prawa do "uproszczonego" procedowania opartego na domniemaniach tak jak to uczynił GINB twierdząc, że "konieczne było wdrożenie postępowania naprawczego". O tej konieczności miało przesądzić rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący wskazał również, że z uwagi na ustalenia art. 31 zy¹ ustawy "covidowej" niezałatwiony od 2011r. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stał się z mocy prawa zawiadomieniem o zakończeniu postępowania, a poprzez nie wniesienie sprzeciwu zawiadomienie to skutecznie zakończyło budowę. Zdaniem skarżącego fakt ten dobitnie dowodzi przedwczesności wdrożenia postępowania naprawczego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2022 r., znak: DOA.7110.204.2021.JZA, utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2021 r. znak: WOP.771.5.32.2021. APH, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P Nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...], nakładającej na H G obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie w PINB w P, projektu budowlanego zamiennego budynku pawilonu handlowo-usługowego, znajdującego się na terenie działki nr ewid. [...], położonej przy PI. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja GINB, nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanego w skardze: art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że decyzje MWINB oraz GINB, wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Podnieść też należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., a więc może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji PINB w P z dnia [...] lipca 2011 r. w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a które było podstawą wniosku skarżącego, określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W ocenie Sądu kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB, nie jest dotknięta tego rodzaju wadą i organy obu instancji słusznie odmówiły stwierdzenia jej nieważności. Przypomnieć należy, że Wójt Gminy N decyzją z dnia [...] maja 1990 r., znak: [...] udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego, znajdującego się na terenie działki nr [...] , położonej przy Pl[...]. H G w dniu 16 maja 2011 r. złożyła w organie powiatowym wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "2 pawilonów handlowo-usługowych w jednym budynku" na działce nr [...], położonej przy PI. [...]. W związku z powyższym PINB w P pismem z dnia 31 maja 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku pawilonu handlowo-usługowego na terenie działki nr [...] i wyznaczył przeprowadzenie dowodu z oględzin na gruncie. W dniu 24 czerwca 2011 r. w czasie czynności kontrolnych zrealizowanego obiektu, stwierdzono jednak istotne odstąpienie od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę planu realizacyjnego w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania - zatwierdzony plan realizacyjny przewidywał na pierwszym piętrze budynku pomieszczenia magazynowe, a w ich miejsce zrealizowano pomieszczenia usługowe (zakład fryzjerski i agencja ubezpieczeniowa). Natomiast na poddaszu wykonano cztery pokoje i sanitariaty. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., PINB w P nałożył na H G obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie w organie powiatowym, projektu budowlanego zamiennego budynku pawilonu handlowo-usługowego, znajdującego się na terenie działki nr [...], położonej przy PI. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższa decyzja PINB kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym, wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowił, że organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Roboty budowlane na terenie działki o nr ewid. [...] przy PI. [...], zostały zakończone, a inwestor jak już wcześniej wspomniano, dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. W myśl art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: (...) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez PINB w P), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności, podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń . Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że dokonana przez inwestora zmiana powierzchni magazynowych na powierzchnie usługowe prowadzi do zmiany sposobu użytkowania. Podkreślić należy w tym miejscu, że wyżej cytowany przepis, posługuje się zwrotem " w szczególności", a zatem określa on tylko przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W dyspozycji tego przepisu, mieszczą się zatem także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Będą to więc wszelkie działania/przeróbki, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, jednocześnie mające wpływ na warunki określone w w/w przepisie. W konsekwencji, wobec niepełnej definicji zawartej w w/w art. 71 ust. 1, w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zmieniony sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art, 5 ust. 2 Prawa budowlanego wypełnia przesłanki kwalifikujące do uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego/ jego części, stanowiącej istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. Co prawda przepis 36a Prawa budowlanego pojawił się dopiero w roku 1997, w wyniku dodania do ustawy Prawo budowlane art. 36a ust. 1 na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw i wszedł w życie w dniu 24.12.1997 r. Niemniej jednak organ powiatowy poprawnie (wobec ustaleń dokonanych podczas czynności kontrolnych) wdrożył postępowanie naprawcze, bowiem obowiązujące również przed dniem 24 grudnia 1997r. przepisy przewidywały procedurę w związku z odstępstwami zaistniałymi podczas prowadzenia inwestycji (art. 50-51 Prawa budowlanego w brzmieniu wówczas obowiązującym). Nie można zatem uznać, że wobec braku definicji odstępstw istotnych i nieistotnych (na dzień ich wykonania według skarżącego) inwestor mógł dowolnie zmieniać ustalenia wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Ponadto jak słusznie wskazał organ I instancji, stwierdzone odstępstwo (zmiana sposobu użytkowania) mogło nastąpić już po wykonaniu bryły budynku w 1997r. (jak twierdzi skarżący), a zatem już po wprowadzeniu art. 36a Prawa budowlanego, a zatem organ powiatowy orzekając w sprawie zastosował właściwe przepisy w ich ówczesnym brzmieniu. Należy zgodzić się z organami, że dokonana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego na pomieszczenia usługowe, ma wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, chociażby w zakresie warunków pracy, higieniczno-sanitarnych oraz kwestii bezpieczeństwa pożarowego. Nałożenie zatem przez organ powiatowy, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, było co do zasady prawidłowe. Skarżący stoi na stanowisku, że w myśl art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku uznania, że obiekt nie spełnia wymagań uprawniających inwestora do pozytywnego zakończenia sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ wydaje decyzję odmawiającą pozwolenia na użytkowanie i dopiero wówczas przystępuje do procedury naprawczej poprzez odpowiednie zastosowanie przepisu art. 51. Dopiero ostateczne ustalenie powodu odmowy pozwolenia na użytkowanie może stanowić o właściwym toku postępowania naprawczego, które może być wdrożone dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Sąd nie podziela tej argumentacji. Wskazać bowiem należy, że jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2014 r., II OSK 2925/12, LEX nr 1575624, jeżeli organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stwierdzi konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 p.b., to powinien z urzędu wszcząć takie postępowanie w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy zarówno do prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jak i do prowadzenia postępowania naprawczego, to brak jest racjonalnych przesłanek do prowadzenia odrębnych postępowań. Nie sposób więc przyjąć, jak słusznie podkreślił to WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 350/09 (publ. lex nr 619899), aby organy nadzoru budowlanego musiały powstrzymać się od koniecznych w celu usunięcia realnego zagrożenia ze strony wadliwie wykonanego obiektu budowlanego działań tylko dlatego, że wystąpiła przeszkoda w postaci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; zważywszy, że kierując się takimi względami w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość stosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc jednego z przypadków uzasadniających wszczęcie postępowania naprawczego, nawet wtedy, gdy roboty budowlane były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu (wyrok NSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 170/98, opublikowany w ONSA nr 3 z 2001 r., poz. 108) ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2015 r., II SA/Bd 1027/1, LEX nr 1948618 ). Jedynie istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ( a taka w niniejszej sprawie nie została wydana ), która jest potwierdzeniem legalności inwestycji, stanowi przeszkodę dla prowadzenia postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50-51 w stosunku do inwestycji, której dotyczy. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, wdrożenie postępowania naprawczego bez uprzedniego zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, nie było wadliwe i przedwczesne. Nie doszło zatem w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa a zwłaszcza naruszenia rażącego. Zaznaczyć ponadto należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, LEX nr 494728), w którym to wskazał, że "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Oceniając decyzję organu powiatowego w oparciu o powyższe kryteria, Sąd nie dopatrzył się skutków, które decyzja ta wywołała, a które nie są do zaakceptowania w praworządnym państwie. Skarżący poza ogólnikowym stwierdzeniem, że wywołała ona tego rodzaju skutki, nie wskazał na żadne okoliczności uzasadniające taką ocenę. Ponadto Sąd nie dostrzegł by kontrolowana decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest też dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku