II OSK 2340/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 145/23 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2022 r. nr 496/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 kwietnia 2023 r., II SA/Kr 145/23 oddalił skargę M.G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 29 listopada 2022 r., nr 496/2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Tarnowskiej (dalej: PINB) z 9 kwietnia 2021 r., nr 33/2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego przebiegającego przez teren działek nr ew. [...], [...], [...], [...] do obiektów budowlanych realizowanych na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości M., gmina D. Skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że dla budowy przyłącza wodociągowego do działek nr ew. [...] i [...] położonych w M. wymagane było uzyskanie przez inwestora zgód właścicieli działek nr ew. [...] i [...], których to zgód nie uzyskał, w sytuacji, gdy rzeczywisty przebieg rzeczonego przyłącza wodociągowego biegnie przez pas drogi gminnej nr ew. [...] położonej w M., przy czym zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693), dalej u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w chwili wykonania przyłącza wodociągowego - odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. powinna wynosić co najmniej 0,75 m, stanowiącej własność Gminy D. oraz działkę nr ew. [...] położoną w M., co do której skarżący posiada uprawnienie do dysponowania nią na cele publiczne, a co za tym idzie dla posadowienia rzeczonego przyłącza wodociągowego nie było wymagane uzyskanie zgód właścicieli działek nr ew. [...] i [...] położonych w M.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej: u.p.w.r.a.p., poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że dla budowy przyłącza wodociągowego wymagane było uzyskanie przez skarżącego jako inwestora zgód właścicieli działek nr ew. [...] i [...] położonych w M. na przebieg przyłącza wodociągowego do działek nr ew. [...] i [...], przez ich nieruchomość, których to zgód skarżący nie uzyskał, w sytuacji, gdy rzeczywisty przebieg rzeczonego przyłącza wodociągowego biegnie przez pas drogi gminnej stanowiącej własność Gminy D., tj. działkę nr ew. [...] położoną w M., w stosunku do której Gmina D. wyraziła skarżącemu zgodę na wykorzystanie jej na cele budowlane oraz działkę nr ew. [...] położoną w M., a co za tym idzie dla posadowienia rzeczonego przyłącza wodociągowego nie było wymagane uzyskanie zgód właścicieli ww. działek; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 p.b. poprzez zaakceptowanie błędnych wniosków organów administracji i uznanie, że w sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przyłącza wodociągowego w sytuacji, gdy rzeczone przyłącze wodociągowe wykonane jest na obszarze, co do którego inwestor miał prawo do dysponowania, a co za tym idzie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przyłącza wodociągowego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestniczki postępowania M.M i Z.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na usprawiedliwionych podstawach. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji MWINB, poddanej w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji, stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Zastosowanie powyższej regulacji w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia, które zostały objęte postępowaniem naprawczym, Sąd I instancji oparł na zaakceptowaniu ustalenia MWINB, że skarżący jako inwestor zrealizował roboty budowlane m.in. na terenie działek nr ew. [...] oraz [...] bez zgody ich właścicieli. Skarżący naruszył wymagania art. 29a ust. 1 i 2 p.b., ponieważ nie spełnił warunków budowy przyłącza wodociągowego określonych przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w D. Sprzeciw właścicieli wobec realizacji inwestycji, wyrażony w toku postępowania, skutkował brakiem prawa inwestora do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. To z kolei uniemożliwiało doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i w konsekwencji wymuszało nałożenie na skarżącego nakazu rozbiórki spornego urządzenia technicznego. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej zarzucający Sądowi I instancji niedostrzeżenie braku warunków umożliwiających nałożenie tego rodzaju nakazu. Wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest bowiem podstaw, by uznać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia za wadliwą, a z tym wniesiona skarga kasacyjna zasadniczo łączy popełniony przez Sąd błąd przy ocenie legalności decyzji MWINB z 29 listopada 2022 r. Zgodzić się trzeba z Sądem, że ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w pełni odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. (skarżący w podstawie kasacyjnej wskazał "art. 80 § 2 k.p.a.", pomimo że przepis ten nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej), a przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające pozostaje zgodne z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., znajdującym swoje rozwinięcie w treści wymienionego w skardze kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a. Nie powinno mieć charakteru spornego ustalenie, że skarżący wyrokiem Sądu Rejonowego w D. II Wydział Karny z 29 czerwca 2018 r., II K 515/17 został prawomocnie skazany na karę grzywny za prowadzenie robót budowlanych obejmujących wykonanie ww. przyłącza wodociągowego bez wymaganego zgłoszenia, tj. występek z art. 90 p.b. W świetle art. 11 p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Znaczenie normatywne ww. przepisu należy rozumieć w sposób równoznaczny z tym, że to co przesądził w sposób prawomocny skazujący wyrok karny w zakresie strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa nie może być już odmiennie dowodzone tak w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego. Nie może ulegać wątpliwości, mając na uwadze hipotezę przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., że właściciele działek nr ew. [...] i [...] (M.M. i Z.P.) sprzeciwili się zlokalizowaniu przyłącza wodociągowego na terenie tychże nieruchomości, co potwierdza treść protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 18 sierpnia 2020 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego obejmującego w szczególności geodezyjną inwentaryzację powykonawczą przyłącza wynika równocześnie w sposób jednoznaczny, że jakkolwiek przyłącze zlokalizowano częściowo na działkach wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. działce drogowej (nr ew. [...]) i działce nr ew. [...] – i nastąpiło to za zgodą ich właścicieli (Gmina D. i G.S.) – to jednak jego przebieg objął również wcześniej wymienione działki nr ew. [...] i [...], co determinowało kierunek nadany rozstrzygnięciu. Argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do treści art. 34 u.d.p. i art. 73 ust. 1 u.p.w.r.a.p. oraz upatrująca w ich niezastosowaniu naruszenia prawa przez Sąd I instancji, nie może zmienić powyższych wniosków. Pozostawiając na boku kwestię tego, że art. 34 u.d.p. utracił moc obowiązującą przed dniem wydania zaskarżonej decyzji MWINB, albowiem został uchylony przez art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1768), wskazywanie, że przyłącze wodociągowe ma być zlokalizowane w pasie drogowym drogi gminnej pozostaje bez znaczenia dla sprawy, albowiem linie granicy pasa drogowego nie stanowią granicy własności działki. Artykuł 34 u.d.p. nakazuje granice pasa drogowego łączyć nie z granicą działki zabudowanej drogą, lecz z położeniem obiektów i urządzeń wymienionych w tym przepisie, co powoduje, że wpływ na jego szerokość mają zewnętrzne krawędzie wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. Skoro zgodnie z intencją ustawodawcy, wyznaczenie pasa drogowego pełni funkcję prawnoprzestrzennego zabezpieczenia wydzielonego gruntu na wyłączne potrzeby zlokalizowania drogi, obiektów i urządzeń służących do obsługi ruchu oraz powiązanej infrastruktury technicznej, co warunkuje możliwość bezpiecznego prowadzenia ruchu, prawidłowego zarządzania układem komunikacyjnym oraz jego ochrony przed nieuprawnionym zagospodarowaniem, to odwoływanie się przez skarżącego do art. 34 u.d.p. uznać trzeba za nieskuteczne, jeżeli poprzez dowodzenie, że roboty budowlane zostały wykonane w granicach pasa drogowego skarżący podjął próbę wykazania, iż przysługuje mu tym samym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie inaczej ocenione powinno być odwołanie się przez skarżącego do art. 73 ust. 1 u.p.w.r.a.p. Pomimo że ww. przepis ze skutkiem ex tunc kształtuje prawo własności działek zajętych pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r., skarżący w swoich rozważaniach pominął, iż podmiot publicznoprawny może powoływać się na prawo własności dopiero wówczas, gdy dysponuje ostateczną decyzją wojewody potwierdzającą to prawo. Nawet jeżeli ta decyzja deklaratoryjna wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., akt ten stanowi wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 września 2009 r., P 33/07, OTK-A 2009/8/123, potwierdzenie wywłaszczenia w drodze decyzji wojewody ma charakter dowodowy, przy czym decyzję tę powinno się postrzegać jako wyłączny dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości. Podzielając zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała SN z 21 stycznia 2003 r., III CZP 77/02, OSNC 2003/11/144; wyrok SN z 16 maja 2002 r., IV CKN 1071/00, OSNC 2003/9/120), Trybunał zauważył, że skoro ustawodawca jednoznacznie wskazał sposób urzędowego potwierdzenia wywłaszczenia, to nie ma możliwości stosowania innych środków dowodowych. Z tego względu przy braku wydania tego rodzaju decyzji skarżący kasacyjnie nie może twierdzić, że stan własności analizowanych w postępowaniu naprawczym działek przedstawia się inaczej niż wynika to z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony w sytuacji, gdy twierdzenie skarżącego, że przyłącze wodociągowe znajduje się na terenie stanowiącym nieruchomość należącą do Gminy D., opiera się na czynieniu samodzielnych (dowolnych) ustaleń odnośnie do tego, iż określona część fizyczna spornej nieruchomości powinna być objęta kategorią nieruchomości "zajętej pod drogę publiczną" w rozumieniu przepisu art. 73 ust. 1 u.p.w.r.a.p. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że z uwagi na wywłaszczeniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 73 ust. 1 u.p.w.r.a.p. właściciel nieruchomości nie może być pozbawiony własności bez jednoznacznego wykazania określonych w tym przepisie przesłanek (por. wyrok NSA z 28 października 2024 r., I OSK 946/23; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., I OSK 2473/22). Powoduje to, że okoliczności związane ze stanem urządzenia drogi i sposobem korzystania z niej na dzień 31 grudnia 1998 r., a także pozostawania we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w każdym przypadku muszą być jednoznacznie udowodnione. Powinno mieć to miejsce w prawnie uregulowanej procedurze zmierzającej do wydania opisanej decyzji wojewody, a nie następować, niejako wpadkowo, w postępowaniu prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego, gdy inwestor, któremu zarzuca się prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem przepisów p.b., prezentuje względem nieruchomości, na której roboty te prowadził, pogląd o spełnieniu w danym przypadku wszystkich przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 u.p.w.r.a.p. Kierując się przedstawionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.