II OSK 2021/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/23 w sprawie ze skargi D.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 5 grudnia 2022 r., znak KO 1249/4102/73/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 253/23, oddalił skargę D.L. (dalej także jako: skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 5 grudnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 9 sierpnia 2021 r. Gmina Gostynin złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji świetlicy wiejskiej na dz. [...] w miejscowości B., gmina G. Wójt Gminy Gostynin decyzją z dnia 3 października 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. Decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej także jako: SKO), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy powyżej wskazaną decyzję Wójta Gminy Gostynin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, stwierdził że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu została wykonana na podstawie i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej także jako: Rozporządzenie). Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia – wokół działki budowlanej, jako minimum trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front przyjęty został - zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia – jako bok dz. nr ew. [...] przylegający do drogi publicznej. Długość frontu wynosi 57 m, a zatem jego trzykrotność to 171,03 m i w takiej odległości zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rozporządzenie nie wyklucza wyznaczenia szerszego obszaru analizowanego, ale na gruncie niniejszej sprawy nie dostrzeżono takiej potrzeby. Wyznaczony obszar spełnia w pełni wymogi ustawowe, a poszerzenie granic obszaru ma co do zasady charakter wyjątkowy i musi zostać uzasadnione szczególnymi względami. Sąd wskazał również, że skarżący nie przedstawił żadnego kontrdowodu wobec sporządzonej analizy, np. analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną, z której wynikałyby odmienne wnioski. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z części graficznej analizy wynika wyraźnie, jaka funkcja zabudowy przeważa w terenie. Mapa zawiera oznaczenia poszczególnych symboli odpowiadających istniejącej w terenie funkcji, tj. RNR (teren gruntów ornych oraz upraw), N (nieużytki), RZM (teren zabudowy zagrodowej), ZN (tereny zieleni naturalnej), UK (tereny usług kultury i rozrywki), KD (teren drogi publicznej) pozwalający na odczytanie tych symboli. Sąd pierwszej instancji zauważył, że kwestii kontynuacji funkcji nie należy interpretować zawężająco (np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące). Wskazał, że przez kontynuację funkcji uznaje się również jej uzupełnienie. W związku z powyższym uznał, że możliwa jest realizacja świetlicy wiejskiej na wskazanym terenie. Zauważył też, że podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ ma obowiązek racjonalnie uzasadnić. Końcowo w uzasadnieniu wyroku wskazano, że uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestor automatycznie otrzyma decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na dalszych etapach postępowania badana jest zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego. W związku z tym możliwości usytuowania konkretnego obiektu, odległości od budynków sąsiednich i co za tym idzie kwestie potencjalnych uciążliwości dla otoczenia z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego są badane na późniejszym etapie postępowania. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od wskazanego na wstępie wyroku podniesiono następujące zarzuty: 1. Naruszenie przepisów postępowania tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wydanie a następnie utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji, nie uwzględniając wszystkich istniejących okoliczności, dotyczących przedmiotowej sprawy; b. art. 84 § 1 k.p.a., polegające na niepowołaniu z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji lub budownictwa, w sytuacji gdy Sąd a quo stwierdza, że wyznaczony przez organ obszar analizy spełnia wymogi prawa i jest prawidłowy, jednocześnie wskazując, że skarżący nie przedstawił żadnego kontrdowodu wobec sporządzonej analizy, np. sporządzonej przez osobę uprawnioną, z której wynikałyby odmienne wnioski, w sytuacji gdy na skarżący na żadnym etapie postępowania nie był reprezentowany na żadnym etapie postępowania i nie miał świadomości konieczności składania wniosków dowodowych. 2. Naruszenie prawa materialnego tj.: a. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 144 k.c., poprzez wadliwą ocenę inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy, a w szczególności w zakresie jej funkcji, czy też kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego), co jednocześnie ma wpływ właśnie na ład przestrzenny, poprzez brak uwzględnienia wszelkich uwarunkowań, wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych i środowiskowych, a zwłaszcza immisji materialnych w postaci kompostownika, który oddziaływałby na funkcjonowanie świetlicy wiejskiej; b. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez przyjęcie analizowanego terenu w najmniejszym dopuszczalnym rozmiarze, pomimo że obowiązujące przepisy umożliwiają i nie ograniczają możliwości analizy w zakresie maksymalnym, a przy tym bliżej nieokreślonym, przy czym poszerzona analiza terenu w sposób bezpośredni może mieć zasadniczy wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie są trafione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skarżący nie wskazał, na czym konkretnie polegało uchybienie sądu pierwszej instancji w zakresie niedostrzeżenia naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). Kwestia ta nie została rozwinięta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W świetle zbyt ogólnie skonstruowanego zarzutu można jedynie stwierdzić, że analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji poczynił błędne ustalenia faktyczne. Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., ponieważ sądy administracyjne nie stosują przepisów k.p.a. i co do zasady nie przeprowadzają postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd nie przeprowadza dowodu z opinii biegłego. Celem postępowania, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503, dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 144 k.c. Celem zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W związku z tym nowopowstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej – w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu – i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ma bowiem w sposób ewolucyjny wkomponować się w zastany ład, stanowiąc jego spójny element. Zasada dobrego sąsiedztwa, której elementem jest obowiązek zachowania kontynuacji funkcji, nie oznacza obowiązku powielania jedynej czy najbardziej charakterystycznej zabudowy występującej na danym obszarze. Należy bowiem mieć na uwadze wolność zagospodarowania terenu wywodzoną z prawa własności, które uwzględnia się przy planowaniu zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczo osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować według uznania – chociaż oczywiście w granicach wyznaczonych przepisami prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (inwestora), celem realizacji zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. m. in. wyrok z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1420/23). Dla oceny zachowania kontynuacji funkcji nie ma znaczenia sam fakt, że na konkretnym obszarze dominuje teren zabudowy zagrodowej (oznaczenie RZM) i teren zabudowy teren gruntów ornych oraz upraw (oznaczenie RNR). Determinujące znaczenie ma ocena, czy planowana inwestycja w sposób spójny i harmonijny uzupełnia istniejącą zabudowę. Z uwagi na szczególny charakter planowanej inwestycji (świetlica wiejska) oraz występowanie w obszarze analizowanym charakterystycznego dla obszaru wiejskiego sposobu zagospodarowania, w tym także w szczególności zabudowy zagrodowej, należy stwierdzić, że zabudowa usługowa w formie świetlicy wiejskiej w sposób ewolucyjny i harmonijny uzupełnia istniejący stan zagospodarowania. W tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem postępowania jest decyzja w przedmiocie warunków zabudowy. Zgodność z przepisami prawa budowlanego będzie badana w toku kolejnego postępowania, wtedy też może okazać się niezbędne zbadanie odległości zabudowy istniejącej na działce skarżącego w stosunku do planowanej inwestycji. Może także być celowe ustalenie, czy dojdzie do ograniczenia prawa strony do zagospodarowania jego nieruchomości w związku z budową świetlicy wiejskiej. Ze stanowiska przedstawionego przez skarżącego kasacyjnie wynika, że jest to dla niego kwestia kluczowa, gdyż wywodził, że realizacja świetlicy wiejskiej ograniczy jego możliwość prowadzenia działalności gospodarczej – należy zatem podkreślić, że stanowisko sądu pierwszej instancji również w tym zakresie było prawidłowe. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zastanym sposobem zagospodarowania, lecz wręcz spójnie uzupełnia istniejącą zabudowę. Zmiana sposobu zagospodarowania, polegająca na realizacji świetlicy wiejskiej, stanowi ewolucyjny rozwój tego obszaru. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Wyznaczenie obszaru analizowanego w podstawowym zakresie tj. zgodnie z regułą wyrażoną w § 3 ust. 1 Rozporządzenia - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów – nie wymaga szczególnego uzasadnienia. To w przypadku jego powiększenia konieczne jest przedstawienie argumentacji, przemawiającej za przyjęciem takiego rozwiązania. W niniejszej sprawie obszar analizowany jest spójny i nie ma żadnych powodów do jego rozszerzenia. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przekonujących argumentów na poparcie swojej tezy. Wypada także zauważyć, że niedopuszczalne jest rozszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania obszaru bardziej odpowiedniego dla lokalizacji konkretnej inwestycji – takie stanowisko godzi w podstawową zasadę wolności zagospodarowania nieruchomości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.