II OSK 1996/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 47/23 w sprawie ze skarg B. D. i J. D. oraz S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 października 2022 r., nr SKO-ZP-415-206/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. W. i S. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek R. S. i A. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 47/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi B. D. i J. D. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") oraz S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 14 października 2022 r., nr SKO-ZP-415-206/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – odrzucił skargę S. K. (pkt I.) oraz oddalił skargę B. D. i J. D. (pkt II.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 28 października 2021 r. J. i S. W. (dalej: "inwestorzy"), następnie uzupełnionym, wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę murów oporowych, budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych, na działce nr [...] położonej w B. Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") decyzją z 27 czerwca 2022 r., nr BUA.6730.119.2021 - ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (dalej także: "decyzja WZ"). W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u.p.z.p." Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W szczególności w odniesieniu do uniemożliwienia przez planowaną inwestycję dojazdu do drogi publicznej - SKO wskazało, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem, w przypadku, gdyby służebność drogowa została ustanowiona (brak na to dowodów), to wydana decyzja o warunkach zabudowy nie naruszałaby praw stron nabytych przez ustanowienie służebności przejazdu. W odniesieniu do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia procesu ustanowienia służebności Kolegium stwierdziło, że ustanowienie służebności nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zrozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej: "k.p.a.". Zdaniem Kolegium, bezpodstawny jest również zarzut dotyczący braku planu wskazującego lokalizację zabudowy, przyłączy infrastruktury i murów oporowych. Bowiem sporządzany jest dopiero na etapie projektu budowlanego jako szczegółowy projekt realizacyjny inwestycji. WSA w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r. stwierdził, że skarga B. D. i J. D. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, w kwestii przeprowadzenia szlaku drogowego przez działkę inwestycyjną (służebność drogową) do nieruchomości skarżących wskazano, że na chwilę wydania decyzji przez Kolegium żadna służebność nie obciążała działki objętej wnioskiem tj. działki nr [...]. W szczególności księga wieczysta nr [...] prowadzona dla działki nr [...] (co Sąd I instancji zbadał z urzędu) nie zawiera żadnych wpisów w tym zakresie. Podniesiono, że jedynie z pisma inwestorów wynika, że przed Sądem Rejonowym w Zakopanem (sygn. akt I Ns 113/21) toczy się postępowanie o ustanowienie drogi służebnej, jednak nie jest ono zakończone nawet w I instancji, zatem nie ma pewności jaki będzie ostatecznie przebieg drogi służebnej, a w szczególności czy służebność ta będzie przebiegała przez działkę inwestorów. W konsekwencji w kontrolowanej sprawie zaskarżona decyzja nie narusza uprawnień związanych z prawem do korzystania ze służebności drogowej po przedmiotowej działce, bo takie uprawnienia nikomu nie przysługują. Zdaniem Sądu I instancji, oczekiwanie na ustanowienie służebności nie ma związku z możliwością lub brakiem możliwości wydania decyzji WZ. Następnie wskazano, że wydanie decyzji WZ uzależnione jest jedynie od zagwarantowania, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zdaniem WSA w Krakowie promesa możliwości przyłączenia do zbiorczej sieci kanalizacyjnej wydana przez Gminny Zakład Komunalny w Bukowinie Tatrzańskiej dołączona do wniosku o wydanie decyzji jest wystarczająca. Szczegółowy przebieg przyłączy będzie określany dopiero na podstawie ustawy prawo budowlane, na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Sąd wojewódzki nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz działania z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. D. i J. D. zaskarżając go w części w zakresie pkt II. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na błędnej interpretacji przez WSA w Krakowie przedmiotowego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zagadnienie przebiegu służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...] nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego podczas, gdy rozstrzygnięcie kwestii służebności drogowej może wpływać i wpływa na możliwość realizacji zamierzenia budowlanego zgodnie z projektem, w tym na nałożenie ograniczeń na inwestorów co do możliwości dysponowania nieruchomością na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Zakopanem z 23 marca 2023 r., sygn. akt I Cz 23/23, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony interes społeczny i słuszny interes obywateli, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy przez organ nastąpiło prawidłowo oraz że treść decyzji znajduje uzasadnienie w prawidłowo przeprowadzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, podczas gdy faktyczne ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że decyzja nie powoduje naruszenia uprawnień związanych z prawem do korzystania ze służebności drogowej po działce nr [...], bo takie uprawnienia nikomu nie przysługują, podczas gdy faktycznie skarżącym uprawnienia takie przysługują, co zostało potwierdzone na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Zakopanem z 27 marca 2023 r. w sprawie o sygn. akt I Cz 23/23. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie solidarnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie postępowania dowodowego z postanowienia Sądu Rejonowego w Zakopanem z 27 marca 2023 r., sygn. akt I Cz 23/23 na okoliczność, że projektowane na nieruchomości nr [...] prace budowlane naruszają prawa skarżących kasacyjnie z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez w/w nieruchomość służebności drogowej, co w sytuacji, w której doszłoby do zabudowy nieruchomości zgodnie z planem, uniemożliwiłoby dostęp B. i J. D. do ich nieruchomości. Pismem z 10 lipca 2023 r. skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Pismem z 17 sierpnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczając, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy. Pismem z 30 sierpnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną R. Ś. i A. Ś. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczając, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Kluczowym problemem w sprawie jest kwestia, czy postępowanie sądowe przed sądem powszechnym (Sąd Rejonowy w Zakopanem) o ustalenie służebności drogi koniecznej, które to prawo obciążałoby działkę inwestycyjną nr [...], dla której wydano decyzję WZ, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący kasacyjnie bowiem stoją na stanowisku, że toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie drogi koniecznej, a zasadność tego roszczenia potwierdza wydane w trybie zabezpieczenia postanowienie Sądu Rejonowego w Zakopanem z 27 marca 2023 r., sygn. akt I Cz 23/23 - oznacza, że organy administracji powinny zawiesić postępowanie o wydanie warunków zabudowy. Jeśli bowiem zostanie wydana taka decyzja, umiejscowienie budynku na działce inwestorów nr [...], uniemożliwi skomunikowanie działki skarżących kasacyjnie (położonej w głębi) z drogą publiczną. Tymczasem Sąd wojewódzki wadliwie uznał, że oczekiwanie na ustanowienie służebności nie ma żadnego związku z wydaniem decyzji WZ. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postepowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (wyroki NSA: z 24 maja 2022 r. sygn. II OSK 1186/19, z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 4045/19; z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1400/18; z 16 marca 2017 r. sygn. II OSK 2349/15; z 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14; z 19 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1345/13). Związek pomiędzy postępowaniem, a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien być realny, faktyczny i bezpośredni. Taka relacja nie występuje pomiędzy wynikiem postępowania sądowego w sprawie ustanowienia służebności, a postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przede wszystkim decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (vide np. wyroki NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 688/15, z 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1466/14, z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2263/13). Decyzja taka ponadto nie sytuuje planowanego obiektu na terenie inwestycyjnym, jedynie stwierdza, że ustalona nią zabudowa o wskazanej funkcji (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez SKO) i parametrach - jest możliwa do realizacji na danym terenie. Decyzja taka bowiem nie określa konkretnego usytuowania budynku na działce budowlanej. Jest to element kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, związanego z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia (vide wyroki NSA: z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1751/21, z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1437/21, z 18 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 3033/14). Tym samym ustalenie warunków zabudowy nie przesądza jeszcze, że np. planowany budynek będzie usytuowany w kolizji z terenem wyłączonym z wykonywania robót budowlanych na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Zakopanem z 27 marca 2023 r., sygn. akt I Cz 23/23. Nie występuje zatem żaden bezpośredni związek pomiędzy postępowaniem o ustanowienie drogi koniecznej (art. 145 k.c.), a postępowaniem o wydanie warunków zabudowy. Oznacza to, że organy administracji nie zawieszając niniejszego postępowania administracyjnego - nie uchybiły przepisowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a Sąd wojewódzki dokonał w pełni trafnej oceny tego zagadnienia w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a więc ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji (vide np. wyrok NSA z 5 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1084/20, z 28 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 589/21). Jak słusznie stwierdził WSA w Krakowie, w dacie wydania decyzji przez SKO tj. 14 października 2022 r., droga konieczna jako ograniczone prawo rzeczowe nie była ustanowiona. Jednakże nawet przy założeniu, że w dacie tej skarżącym kasacyjnie takie ograniczone prawo rzeczowe przysługiwałoby, kwestia ta pozostaje irrelewantna dla sprawy wydania decyzji WZ. Dopiero bowiem na etapie realizacji inwestycji w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, może ewentualnie (w zależności od przebiegu drogi koniecznej) nastąpić ograniczenie czy naruszenie praw osób trzecich. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Znajduje to także potwierdzenie w przedłożonym do skargi kasacyjnej postanowieniu Sądu Rejonowego w Zakopanem z 27 marca 2023 r., sygn. akt I Cz 23/23. Rozstrzygnięcie to odnosi się właśnie do etapu realizacyjnego poprzez zakazanie uczestnikom małżonkom W. wykonywania prac budowlanych, urządzeń budowlanych oraz posadowienia infrastruktury technicznej na spornej działce w pasie o szerokości 2,5 m w granicy działki. Odnosi się zatem do tych czynności, które mogą być realizowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś decyzji o warunkach zabudowy. Jako niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia tego przepisu w tym, że ich zdaniem przedłożona promesa przyłączenia do zbiorczej sieci kanalizacyjnej nie gwarantuje stosownego uzbrojenia pozwalającego na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych, z jednoczesnym uwzględnieniem utrzymania obsługi dotychczasowych użytkowników. Wydaje się, że skarżący kasacyjnie upatrują wady decyzji WZ w tym, że przyłączenie nowych użytkowników do kanalizacji może spowodować naruszenie praw do korzystania przez dotychczasowych. Stanowisko to jest błędne. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń, tak jak tutaj kanalizacji, musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (vide wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1815/18). Taki dokument znajduje się w aktach. Znajdują się w nim bardzo szczegółowe wymogi techniczne tego przyłącza (§ 2 promesy). Przeprowadzona przez WSA w Krakowie analiza przedłożonej do wniosku promesy z 15 września 2021 r. jest prawidłowa. Gminny Zakład Komunalny w Bukowinie Tatrzańskiej zagwarantował inwestorom przyłączenie do lokalnej sieci kanalizacyjnej planowanej zabudowy i na etapie warunków zabudowy taka promesa jest wystarczająca w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ nie ma kompetencji, aby badać czy przyłączenie do sieci nowych użytkowników nie zakłóci pracy całej instalacji, a także czy warunki tam podane są możliwe do realizacji. Są to kwestie techniczne, które nie są badane na tym etapie, ponadto zarządzanie przepustowością instalacji należy do sfery działania przedsiębiorstwa kanalizacyjnego, nie organu administracji. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Wniosek o zasądzenie na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.