II OZ 555/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. z dnia 3 października 2022 r., nr 275/2021/2022 w sprawie ze skargi D.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 5 grudnia 2022 r., znak KO 1249/4102/73/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 5 grudnia 2022 r., znak KO 1249/4102/73/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. z dnia 3 października 2022 r., nr 275/2021/2022 o ustaleniu dla Gminy G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie świetlicy wiejskiej na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gmina G. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. D.L. 5 stycznia 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. "do czasu zakończenia postępowania przed sądem, aby w międzyczasie Wójt Gminy G. załączając w/w decyzję nie rozpoczął procesu uzyskania pozwolenia na budowę obiektu na przedmiotowej działce, co w przypadku rozstrzygnięcia skargi na korzyść skarżącego powodowałoby niepotrzebne koszty dla stron tego postępowania". Ponadto zdaniem skarżącego, mało celowym byłoby oczekiwanie na rozstrzygnięcie skargi z jednoczesną rozpoczętą budową świetlicy wiejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przyjął, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie uprawdopodobnił niebezpieczeństwa wyrządzenia – decyzją ustalającą warunki zabudowy – znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podkreślił, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania decyzji mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na swój przedmiot nie podlega wykonaniu. Ma ona jedynie charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Tym samym nie może ona powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podkreślił, że jeżeli inwestor w oparciu o zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy wystąpi o pozwolenie na budowę i uzyska je, to w celu zapobieżenia realizacji spornej inwestycji będzie możliwość zwrócenia się o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, podejmując ewentualne działania inwestycyjne pomimo trwającego postępowania sądowego inwestor działa na swoje ryzyko i odpowiedzialność. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D.L. zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego zmianę przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w P. z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie KO 1249/4102/73/22 oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. z dnia 3 października 2022 r., nr 275/2021/2022. W uzasadnieniu żalący wskazał, że nie podziela argumentacji Sądu I instancji, gdyż decyzje objęte wnioskiem skarżącego o ich wstrzymanie dają Wójtowi Gminy G. prawo do uzyskania m.in. pozwolenia na budowę na nieruchomości wskazanej w tych decyzjach, przy czym uzyskanie tego pozwolenia może nastąpić jedynie, jak w tej sytuacji, w oparciu o ww. decyzje o warunkach zabudowy. Wstrzymanie wykonania obu ww. decyzji uniemożliwia Wójtowi Gminy G. skuteczne uzyskanie pozwolenia na budowę na działce objętej warunkami zabudowy, a tym samym strona skarżąca nie będzie zmuszona do podejmowania dalszych działań prawnych, a to dotyczących wstrzymania w tym wypadku decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym skutek takich działań wcale nie musi prowadzić do wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę w szczególności opierałaby swoje rozstrzygnięcie na decyzjach o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że ochrona tymczasowa może być udzielona wyłącznie w stosunku do aktu posiadającego przymiot wykonalności, tzn. takiego, którego realizacja w sposób dobrowolny lub przymusowy, doprowadzi do sytuacji, która będzie odpowiadała zawartemu w tym akcie rozstrzygnięciu. Decyzja o warunkach zabudowy, ma co do zasady charakter deklaratoryjny i nie wymaga wykonania. Zwłaszcza w przypadkach, gdy jest aktem poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę, sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezależenie od powyższego należy zaznaczyć, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wykazał ani nie uprawdopodobnił, że funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy wywoła powstanie niebezpieczeństwa spowodowania znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy skarżący nie wskazuje we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek nie uzasadnia, to nie jest obowiązkiem sądu poszukiwanie tych okoliczności (por. postanowienie NSA z 10.10.2013 r.,I OZ 876/13). Ewentualne udzielenie ochrony tymczasowej nie może być postrzegane jako możliwość wstrzymania dalszego toku procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym możliwości wystąpienia inwestora o pozwolenie na budowę, co zdaje się forsować żalący. Skarżący nie przedstawił zatem obiektywnych okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.