II OSK 1460/24

Dnia 27 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 77/24 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu M. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 77/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw M. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 13 grudnia 2023 r., którą uchylono decyzję Burmistrza [...] z 14 listopada 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Decyzją z 14 listopada 2023 r. Burmistrz [...] po raz kolejny odmówił ustalenia na wniosek R. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy – hotel dla psów, z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie usługowej, zlokalizowanego na części działek nr [...] i [...], obr. [...], gmina W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 13 grudnia 2023 r., na skutek odwołania R. S., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził przede wszystkim, że Burmistrz nieprawidłowo wyznaczył obszar analizy urbanistycznej oraz nie wyjaśnił, z jakich względów hotelu dla psów nie da się pogodzić z okoliczną zabudową. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, należy ustalić prawidłowo w ponownie prowadzonym postępowaniu. W sprzeciwie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku skarżąca M. N. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie uzasadniła błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na rzekome błędne wyznaczenie obszaru analizy, co miało być wynikiem pominięcia § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy z brzmienia przepisów nie wynika podnoszony przez SKO nakaz wyznaczenia obszaru analizy jako trzykrotności frontu terenu. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizy i ustalił, że na analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa, co stoi w sprzeczności z prowadzeniem działalności w postaci hotelu dla psów, który charakteryzuje się znacznymi immisjami (a tym samym z zasadą dobrego sąsiedztwa). Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie podlegającym jego kognicji nie narusza prawa. Mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w przypadku wniesienia sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do oceny istnienia przesłanek jej wydania. Wobec tak zakreślonych ram postępowania Sąd pierwszej instancji uznał, że istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że "sporządzona w sprawie (ponowna) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy". Wyjaśniono, że "za wydaniem decyzji kasacyjnej przemawiało nieprawidłowe wyznaczenie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej obszaru analizowanego, bowiem ani z treści decyzji, ani z analizy funkcji nie wynika jaką dokładnie długość ma front terenu (w przedmiotowej sprawie pokrywa się z frontem działki). Ponadto obszar został wyznaczony w każdą stroną w innej odległości - w jedną stronę został wyznaczony na około 200-300 m, zaś w drugą na zaledwie 100 m (w uzasadnieniu decyzji mowa jest też o 120 do 295 m). Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił przy tym takiego działania, które zdaniem Kolegium, jest sprzeczne z istotą "centralnego" wyznaczenia obszaru analizowanego. Powyższe stanowi kwestię kluczową dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż w obszarze, w stronę którego wyznaczono odległość 200-200 m znajduje się praktycznie sama zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, zaś w obszarze wyznaczonym na odległość niespełna 100 m – znajduje się zabudowa zagrodowa. Kolegium uznało, że taki stan rzeczy wyłącza możliwość weryfikacji prawidłowości podjętych przez organ I instancji działań oraz kontroli zgodności z prawem poczynionych ustaleń". W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie, po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie kontroli nad działalnością Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, gdyż w ocenie skarżącej, nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 1 – 3 k.p.a., po drugie, art. 141 § 1 p.p.s.a. oraz po trzecie, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działalność hotelu dla psów nie zawsze stoi w sprzeczności z rolniczym charakterem otoczenia, w sytuacji gdy prowadzenie hotelu dla psów nie sposób uznać, w ocenie skarżącej, za kontynuację funkcji na obszarze obejmującym zabudowę zagrodową, bowiem hotel dla psów pozostaje w sprzeczności z występującą na analizowanym obszarze dominującą funkcją mieszkaniową oraz z zabudową zagrodową, a także przyjęcie, że ocena "kontynuacji funkcji" nie wymaga ustalenia liczby psów, które mogą być przetrzymywane w obiekcie. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku, którym oddalono sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentowane jest bowiem to, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sąd ocenia jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie bada natomiast kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2024 r., II OSK 241/24, z dnia 27 lutego 2024 r., II OSK 118/24). W praktyce oznacza to, że w ramach rozpoznawania sprzeciwu zostaje wyłączona możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (zob. P. Daniel, Ograniczenia sądowej kontroli w sprawach zainicjowanych sprzeciwem. Glosa do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018 r, II OSK 1319/18). Dodatkowo zauważyć należy, że przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. obowiązujące przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyraźnie ograniczają kontrolę sądową do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem ocena sądu nie obejmuje przewidzianych w art. 138 § 2a k.p.a. wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Takie rozwiązanie potwierdza, że wiążąca wypowiedź sądu w wyroku wydanym w następstwie sprzeciwu ograniczona jest do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Podkreślenia wymaga to, że założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postepowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) przyjąć należy, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Powyższe uwagi odnoszą się do niniejszej sprawy, w której występują podmioty o sprzecznych interesach prawnych – skarżąca oraz inwestor. Dlatego zaznaczyć należy, że zawarta w zaskarżonym wyroku ocena Sądu pierwszej instancji ograniczona jest do stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), ale nie przesądza o meritum sprawy. Jeszcze raz należy zwrócić uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Gdyby zakres orzekania miałby jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnione jest więc wnioskowanie, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny co do zasady nie ocenia w sposób wiążący prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Taka ocena jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy ma znaczenie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i pod warunkiem, że nie determinuje sytuacji prawnej tej strony postępowania administracyjnego, która z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie może brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu. Z tych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty kasacyjne oparte wyłącznie na przepisach prawa materialnego, bez powiązania ich z regulacją art. 64e p.p.s.a, a zwłaszcza art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Norma z art. 151a § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jej naruszenie może zostać podniesione tylko łącznie z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania, a w szczególności z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. We wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej skarżąca nie sformułowała tego rodzaju zarzutu. Podkreślić trzeba, że w skardze kasacyjnej w ogóle nie powołano art. 138 § 2 k.p.a. i nie wyjaśniono, jak zarzucane naruszenia przepisów prawa materialnego mają się do zastosowania przez organ odwoławczy tego przepisu. Zaznaczyć należy, że w sprawie rozpoznawanej w następstwie sprzeciwu nie ma zastosowania art. 145 p.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcia sądu podejmowane są na podstawie art. 151a p.p.s.a. Tym samym bezskuteczny okazał się zarzut kasacyjny, w którym wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie warto zauważyć, że w sytuacji wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, strony postępowania administracyjnego będą mogły w ramach przysługujących środków prawnych (odwołanie, skarga, skarga kasacyjna) formułować zarzuty zarówno w zakresie naruszeń przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do ostatniej podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., to zarzut ten jest niezrozumiały z uwagi na fakt, że treść tego przepisu stoi w sprzeczności z uzasadnieniem stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że skarżącej chodziło o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., to i tak ta podstawa kasacyjna byłaby niezasadna z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił podstawę prawną orzeczenia, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna oparta na tak sformułowanych podstawach kasacyjnych jest niezasadna, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. W oparciu o art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.