II OSK 1965/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 222/23 w sprawie ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2023 r., nr SKO Gd/4631/22 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 222/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2023 r., nr SKO Gd/4631/22, w przedmiocie warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...]. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 59 ust. 1 w zw. 61 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części ewidencyjnej w świetle powyższych przepisów jest dopuszczalne, 2. art. 59 ust. 1 w zw. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni tych przepisów poprzez przyjęcie, że pojęcie "terenu" jest tożsame z działką ewidencyjną (bądź kilkoma działkami), które to rozumowanie nie znajduje podstaw w u.p.z.p., a tym samym nie pozwalające na stwierdzenie, że inwestor spełnia wszystkie wymagania do wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko dla części działki, 3. art. 59 ust. 1 w zw. 61 ust. 1 pkt 1- 4 u.p.z.p. poprzez podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku oceny wyrażonej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, polegającej na uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodzą szczególne uwarunkowania pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest szczególnych uwarunkowań umożliwiających ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle powyższych przepisów, 4. art. 59 ust. 1 w zw. 61 ust. 1 pkt 1- 4 u.p.z.p. w zw. § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego pominięcie, a tym samy uznanie, że koresponduje on z treścią przepisów u.p.z.p., podczas gdy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznacza się w stosunku do działki albo terenu, bowiem nie ma tożsamości pomiędzy działką i terenem, gdyż tak określił normotwórca. II. prawa procesowego, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku, gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem 59 ust. 1 w zw. 61 ust. 1 pkt 1- 4 u.p.z.p., o których mowa powyżej, 2. art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było uchylenie decyzji Wójta Gminy S. z dnia 8 sierpnia 2022 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy i odpowiadała prawu. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2023 r. wydanej pod sygnaturą akt SKO Gd/4631/22, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto, wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 K.p.a., jest uzależniona od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Należy zatem najpierw poddać analizie zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., przy czym od razu warto skonstatować, że w skardze kasacyjnej nie wytłumaczono przyczyny powołania się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95). Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji stwierdzając, że co do zasady, decyzja o warunkach zabudowy powinna dotyczyć terenu inwestycji stanowiącego jedną lub kilka działek wyodrębnionych geodezyjnie. Jednak wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja faktyczna mająca miejsce w niniejszej sprawie, gdy w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży część działki nr [...], a część działki stanowiąca według wniosku teren inwestycji, nie jest objęta tym planem. Tak więc w niniejszej sprawie ocenę zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. warunkuje ocena materialnoprawna – wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Podobnie jak w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, według którego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to w szczególności: - uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14, z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17 (oraz przywołane tam stanowisko piśmiennictwa: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, wyd. drugie, Wolters Kluwer, s. 623), z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 177/18, z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 270/21, z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21); - wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20) - uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Wójta Gminy S., wskazanie przez inwestora jako terenu inwestycji jedynie części działki ewidencyjnej jest sprzeczne z użytym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęciem "określenie terenu objętego wnioskiem". Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się do części działki nr [...] nie objętej zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że uzasadniało to uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, stanowiącym konsekwencję błędnej wykładni prawa materialnego w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że możliwość ustalenia warunków zabudowy, o której to możliwości jest mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie oznacza, iż decyzja uwzględniająca wniosek, a więc decyzja o warunkach zabudowy powinna być w niniejszej sprawie wydana. Ustalenie warunków zabudowy wnioskowanych przez inwestora jest uwarunkowane tym, jakie rezultaty przyniesie ponowne postępowanie administracyjne, uwzględniające ocenę prawną o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki, w razie zaistnienia szczególnych okoliczności, omówionych w poprzedzających rozważaniach, a nadto spełnienia wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Od razu można dodać, że tak szeroki zakres postępowania uzasadnia tezę, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć trzeba nadto, że trafna jest wypowiedź Sądu pierwszej instancji, wskazująca na to, że przedmiotem rozważań Sądu rozpoznającego sprzeciw mogą być kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to z wykładni hipotezy zawartej w art. 64a P.p.s.a. Natomiast nawiązując do analizy art. 138 § 2 K.p.a. przedstawionej w części wstępnej niniejszych rozważań stwierdzić należy, że zajęcie, przez sąd oddalający sprzeciw, stanowiska w zakresie zastosowania prawa materialnego w kontrolowanej sprawie administracyjnej byłoby sprzeczne z treścią powołanych przepisów art. 64a P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, nie są zasadne dwa pierwsze zarzuty, a także zarzut czwarty skargi kasacyjnej, oparte na tezie o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, nawet w sytuacji, gdy pozostała część objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika, że sformułowano w nim zalecenie uwzględnienia wniosku. Nawet zaś jeśli stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, zawarte w akapicie na stronie 5 i 6 nie jest w tym zakresie precyzyjne, to całość rozważań Sądu pierwszej instancji jasno wskazuje na to, że o kierunku załatwienia sprawy zadecydują rezultaty ponownego postępowania administracyjnego, poczynając od postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Dodatkowo kwestia ta została omówiona i zaakcentowana poprzez podkreślenie, w niniejszych rozważaniach. Powyższe rozważania prowadza do wniosku, że bezpodstawny jest również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.