II SA/Gd 222/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2023 r., nr SKO Gd/4631/22 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.

G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2023 r., nr SKO Gd/4631/22, którą uchylono decyzję Wójta Gminy S. z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr GN.6730.316.2011 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 1 czerwca 2022 r, do Wójta Gminy S. wpłynął wniosek F. Sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji zieleni izolacyjnej wraz z utwardzeniami na części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym K., gmina S.. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2021 r. Wójta Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, jako niespełniającej warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analizując zakres inwestycji, organ ustalił, że działka nr [...] objęta jest w części miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym stanowi teren obiektów produkcyjno-usługowych. Pozostały, wskazany we wniosku, teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to teren o powierzchni 125 m2 o wymiarach około 35 m i 3,5 m. Organ wyznaczył obszar analizowany dla wskazanej we wniosku części działki. Uznał jednakże, że wartości poszczególnych parametrów dla tego terenu nie są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Jednocześnie stwierdził, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla działki jako całości a nie jej części. W konsekwencji uznał, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2022 r., poz. 503), dalej jako u.p.z.p., uznając pozostałe warunki tego przepisu, tj. pkt 2-6 za spełnione. Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego doszło bowiem do naruszenia przepisów 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. skutkującego koniecznością ponownego badania sprawy przez organ I instancji w zakresie mającym wpływ na jej wynik. W szczególności zaś Kolegium, wyjaśniło, że w działka nr [...] w znacznej części objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy S. uchwałą z dnia 25 października 2006 r. Jednakże, część przedmiotowej działki - pas o szerokości 3,5 m i długości 35 m nie został objęty ustaleniami tego planu. Dlatego też ewentualna zabudowa i sposób zagospodarowania części działki nr [...] nieobjętej zapisami uchwały wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wydanie decyzji wskazanej w art. 61 u.p.z.p. Co więcej, jak stwierdziło Kolegium, decyzja ustalająca warunki zabudowy w takiej sytuacji powinna odnosić się wyłącznie do części działki nr [...] nieobjętej planem. Kolegium co do zasady zgodziło się z organem I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy powinna dotyczyć terenu inwestycji stanowiącego jedną lub kilka działek wyodrębnionych geodezyjnie. Jednakże, wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja faktyczna mająca miejsce w niniejszej sprawie, gdy w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży część terenu inwestycji a część terenu inwestycji nie jest objęta tym planem. Skarżący wniósł sprzeciw od opisanej wyżej decyzji organu II instancji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz bezzasadne jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami uniemożliwiającymi orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy. Nadto, zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się również do części działki, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jego oddalenie. Rozpoznając wniesiony sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2023 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie przy tym do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia zatem, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw nie jest zatem, co do zasady, środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem przede wszystkim charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane przez Kolegium okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Wójta Gminy S. z dnia 8 sierpnia 2022 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przede wszystkim bowiem słusznie Kolegium zakwestionowało nieprawidłowy pogląd organu I instancji na temat terenu inwestycji objętego decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednakże stanowisko Kolegium, dominujące również w orzecznictwie, zgodnie z którym w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (tak NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1212/19). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki, albowiem pominięta przez inwestora część działki objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, stanowiącym konsekwencję błędnej wykładni prawa materialnego w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. W tym miejscu wskazać należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ma specyficznie ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego w art. 64e p.p.s.a., który to jest przepisem szczególnym do art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z tym, choć niewątpliwie nie da się skontrolować zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bez jednoczesnej oceny zupełności postępowania dowodowego pod kątem przesłanek prawa materialnego, to jednak uwzględniając sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może zawrzeć wiążącej oceny co do materialnoprawnych przesłanek dotyczących załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2118/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może jednak oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (np. do ustalenia warunków zabudowy, czy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy), lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań sądu mogą być zatem kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 151 a p.p.s.a. o oddaleniu sprzeciwu. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.