II OSK 1315/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wspólnoty [...] 2 w B., Wspólnoty [...] 4 w B. i Wspólnoty [...] 6 w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 480/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] 2 w B., Wspólnoty [...] 4 w B. i Wspólnoty [...] 6 w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2021 r., nr SKO-4212/257/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2020 r., nr 210/2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz Wspólnoty [...] 2 w B., Wspólnoty [...] 4 w B., Wspólnoty [...] 6 w B. kwoty po 904 (dziewięćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wyrokiem z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 480/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy") oddalił skargę Wspólnoty [...] w [...], Wspólnoty [...] w [...] i Wspólnoty [...] w [...] (dalej: "skarżące") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", SKO w [...]") z 28 stycznia 2021 r., nr SKO-4212/257/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent") decyzją z 25 listopada 2020 r., nr 210/2020, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków [...], w tym z częścią [...], na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Określając poszczególne warunki zabudowy, organ wskazał m.in., że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma wynosić min. [...] i max [...] m w attyce. 2.2. Odwołanie od decyzji Prezydenta złożyły Wspólnota [...] w [...], Wspólnota [...] w [...] i Wspólnota [...] w [...]. Skarżące zarzuciły, że w związku z trwającymi pracami nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego decyzją istniała podstawa do zawieszenia postępowania wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, skarżące zakwestionowały prawidłowość ustalenia maksymalnej wysokości planowanych budynków na [...] m. 2.3. SKO w [...] decyzją z 28 stycznia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie budzi wątpliwości, a wszystkie parametry wynikają z przeprowadzonej analizy i zostały szczegółowo uzasadnione. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że co do posadowienia budynków i głębokości ich fundamentów, to kwestie te rozstrzygane będą dopiero na etapie postępowania budowlanego (uzyskania pozwolenia na budowę). Organ wyjaśnił także, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. 2.4. WSA w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wniesioną przez skarżące. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że określona w decyzji wysokość zabudowy została określona prawidłowo. Sąd podniósł, że granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo, tj. przyjmując w każdym kierunku odległość [...] m, równą trzykrotności szerokości frontu działki (wynoszącego [...] m). Oceniając kwestionowaną przez skarżących przyjętą w decyzji dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na [...] m, wskazano, że znajduje to odzwierciedlenie w sporządzonej analizie. Podkreślono, że w obszarze analizowanym występuje kilkanaście budynków o wysokości zbliżonej do maksymalnej wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji, tj. przy: ul. [...] ([...] m), ul. [...], [...] ([...] m), u. [...], [...], [...], [...], [...] ([...] m), ul. [...], [...], [...], [...] ([...] m). Wskazano, że planowana inwestycja będzie uzupełniała pasmo zabudowań zlokalizowanych wzdłuż jednej z głównych arterii miasta, tj. ul. [...]. Wyznaczając zatem wysokość dla nowej zabudowy w takim miejscu, wzięto pod uwagę zarówno umożliwienie realizacji reprezentatywnej, wielkomiejskiej zabudowy, jak i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej w najbliższym otoczeniu. Ustalono, że wzdłuż ul. [...] dolna granica wysokości elewacji oscyluje wokół [...] m (np. zabudowa [...] przy ul. [...]), zaś górna granica wysokości elewacji kształtuje się na poziomie [...] m w attyce (zabudowa [...] przy ul. [...]). Z kolei w najbliższym otoczeniu terenu objętego wnioskiem największe wysokości kształtują się w granicach od [...] m do okapu (zabudowa przy ul. [...], [...], [...], [...]) do [...] m dla budynków położonych przy ul. [...] i [...]. Zatem biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, a także konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej, jako wartość maksymalną przyjęto [...] m, tj. wartość pośrednią pomiędzy wysokością najwyższego budynku w terenie analizowanym ([...] m), a największymi wysokościami w najbliższym otoczeniu terenu objętego wnioskiem ([...] m i [...] m). W analizie podkreślono również, że prace planistyczne, prowadzone na potrzeby projektu planu na tym terenie również wskazują na maksymalną wysokość elewacji frontowej do [...] m. Wobec występowania w terenie analizowanym, a w szczególności wzdłuż ul. [...], wielkomiejskiej zabudowy o wysokościach elewacji od [...] m do [...] m, mniejszą z opisanych powyżej wartości - [...] m - przyjęto jako wartość minimalną. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że organ wyznaczając wysokość zabudowy, zasadnie zastosował § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Następnie Sąd wskazał, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Zatem podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące realizacji przyszłej inwestycji, jej uciążliwości i wpływie na sposób korzystania z ich nieruchomości nie mogły zostać uwzględnione w przedmiotowym postępowaniu. W odniesieniu do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że fakt toczącego się postępowania dotyczącego uchwalenia na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma żadnego wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Bowiem dopóki plan nie zostanie uchwalony, organ winien wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto podniesiono, że nie było również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), ponieważ zawieszenie to ma charakter fakultatywny, nie jest uzależnione od wniosku strony, lecz następuje z urzędu. 3. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA w Bydgoszczy złożyły Wspólnota [...] w [...], Wspólnota [...] w [...] i Wspólnota [...] w [...], zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że możliwe jest wydanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżących kasacyjnie, warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ przewiduje ona budowę wyższego budynku, niż będące w sąsiedztwie oraz narusza interesy społeczne i prywatne skarżących poprzez wyrządzenie im znacznej szkody. Ponadto, fakt, że toczy się postępowanie dotyczące uchwalenia na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego ma wpływ na postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Sąd powinien więc wstrzymać się z wydaniem wyroku w niniejszej sprawie do czasu jego uchwalenia. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten został umotywowany toczeniem się, bliżej niesprecyzowanych w skardze kasacyjnej, prac nad opracowaniem planu miejscowego, który miałby objąć m. in. działkę ewidencyjną nr [...]. Odnosząc się do tego zagadnienia należy, po pierwsze, wskazać, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Wynika to z tego, że w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest mowa o tym, że "sąd może" zawiesić postępowanie, nie zaś o tym, że "sąd zawiesza" postępowanie. Oznacza to, że ocena zasadności wniosku o zawieszenie postępowania pozostawiona została uznaniu sądu. Samo merytoryczne powiązanie rozpoznawanej sprawy z inną sprawą administracyjną nie przesądza jeszcze o zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3905/19, CBOSA). Po drugie, w realiach niniejszej sprawy nie sposób w ogóle mówić o istnieniu merytorycznego powiązania między kontrolą legalności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a trwającymi pracami dotyczącymi planu miejscowego mającego objąć m. in. teren spornej inwestycji. Należy przypomnieć, że polski system sądownictwa administracyjnego oparty jest na tzw. modelu kasacyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny (art. 184 Konstytucji RP). Sąd ten nie może natomiast, niejako w zastępstwie organu, załatwić sprawy administracyjnej, np. przyznając stronie w wyroku określone uprawnienie, którego przyznania odmówiono jej na mocy zaskarżonej decyzji (zasady tej nie zmienia możliwość wskazania organowi sposobu załatwienia sprawy – art. 145a § 1 p.p.s.a.). Konsekwencją takiego modelu sądownictwa administracyjnego jest m.in. to, że sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny na dzień wydania kontrolowanego aktu prawnego. Innymi słowy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1542/20 oraz wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22 - CBOSA). Zasada ta wywodzona jest m.in. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego), art. 133 § 1 p.p.s.a. (orzekanie na podstawie akt sprawy), a także można ją wyprowadzić z art. 145 p.p.s.a., w którym wskazano okoliczności, których wystąpienie może uzasadniać uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie. Te zasady, charakteryzujące model kasacyjny sądownictwa administracyjnego, obowiązują tym bardziej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdzie przedmiotem zaskarżenia jest nie akt administracyjny, ale orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 173 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1014/22, oraz wyrok NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1690/22 - CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że problematyka wpływu uchwalenia planu miejscowego na byt prawny decyzji o warunkach zabudowy wydanych przed uchwaleniem tego planu została uregulowana w art. 65 u.p.z.p. 4.4. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim skarżące powołują się na obawy związane z ewentualnym negatywnym wpływem realizacji spornej inwestycji na stabilność fundamentów budynków zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie. Otóż na etapie ustalania warunków zabudowy, w tym w ramach weryfikacji spełnienia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, nie bada się kwestii związanych z potrzebą projektowania budynków oraz prowadzenia robót budowalnych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. m. in. art. 5 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Dotyczy to w szczególności takich kwestii jak zapewnienie minimalnego poziomu nasłonecznienia, ewentualnego naruszenia warunków gruntowych, zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dojazdu do nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15; wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 841/21; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21 - CBOSA). 4.5. Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim skarżące kwestionują dopuszczenie na działce nr [...] zabudowy o wysokości [...] m. Odnosząc się to tego zagadnienia należy przede wszystkim przypomnieć, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. np. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, CBOSA). Wysokość planowanej zabudowy stanowi jeden z podstawowych parametrów urbanistycznych determinujących ocenę, czy zabudowa ta będzie tworzyć harmonijną całość z zabudową sąsiednią. W odniesieniu do tego parametru w § 7 ust. 1 rozporządzenia przewidziano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 3 rozparzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Równocześnie w § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że średnia wysokość budynków na obszarze analizowanym wynosi [...] m (s. 4 wyników analizy urbanistycznej). Z kolei zabudowa wielorodzinna w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji ma wysokość od [...] m (ul. [...]) do [...] m (ul. [...]). Odstąpienie od wartości średniej parametru wysokości zabudowy było zatem w pełni uzasadnione, albowiem wartość ta ([...]m) w sposób istotny odbiega od wysokości budynków zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie działki nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to właśnie najbliższe otoczenie planowanej inwestycji stanowi z reguły odpowiedni punkt odniesienia do ustalenia parametrów urbanistycznych i architektonicznych zabudowy na zasadzie odstępstwa od wartości średnich ustalonych dla obszaru analizowanego (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie, brak było podstaw do nawiązania, przy ustalaniu parametru wysokości dopuszczalnej zabudowy, do wysokich budynków biurowych oraz wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. [...] ([...]m) oraz [...] ([...] m), ul. [...], [...] ([...] m), u. [...], [...], [...], [...], [...] ([...] m), ul. [...], [...], [...], [...] ([...] m). Otóż budynki te są położone od terenu inwestycji w odległości od około [...] do około [...] m i nie tworzą z tym terenem jakiejkolwiek spójnej urbanistycznej całości. Warto też dodać, że po przeciwnej stronie terenu inwestycji od ulicy [...] znajdują się dwu i trzykondygnacyjne budynki wielorodzinne. Reasumując, w realiach niniejszej sprawy dopuszczalne i uzasadnione było odejście od wartości średnich co do parametru wysokości nowej zabudowy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), ale zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) stały na przeszkodzie ustaleniu tego parametru na poziomie [...] m. Przywołane podstawowe zasady, na których oparte jest planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), intepretowane z uwzględnieniem potrzeby ochrony nie tylko prawa własności inwestora, ale i praw własności odnoszących się do nieruchomości sąsiednich (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), winny determinować ustalenie tego parametru poprzez odwołanie się do wysokości zabudowy wielorodzinnej występującej w bliskim otoczeniu planowanej inwestycji. Końcowo należy wskazać, że bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium miały, wspominane w analizie, plany Miasta [...] co do zagospodarowania terenów wzdłuż ul. [...]. Przy ocenie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) uwzględnia się bowiem stan faktycznego zagospodarowania istniejący na obszarze analizowanym w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy. 4.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uchylono zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z 25 listopada 2020 r., nr 210/2020. 4.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 202 § 1 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a.