II OZ 593/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 235/23 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu znak: SK0.4120.283.22 z dnia 9 grudnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu znak: SK0.4120.283.22, z dnia 9 grudnia 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Szadek z 13 października 2002 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu wraz z nadbudową na budynkach gospodarczych na działce nr [...], w granicy z działkami nr [...] i nr [...] obręb [...]. W skardze strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że "może ona spowodować trudne do odwrócenia szkody". Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że strona ograniczyła się do sformułowania bardzo lakonicznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony, zaskarżona decyzja może "spowodować trudne do odwrócenia szkody". Brak jest natomiast jakiegokolwiek wskazania argumentów, które chociażby uprawdopodobniały spełnienie przesłanek powoływanego art. 61 § 3 P.p.s.a. i stanowiły podstawę do stwierdzenia, że ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego. W ocenie Sądu, zatem brak jest wystarczającego uzasadnienia do wydania w tej sprawie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Niezależnie od poczynionych wyżej uwag Sąd zauważył, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Z kolei, wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie podlega wykonaniu ze względu na jej przedmiot. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o zmianę tego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że Sąd wydając postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę, że decyzja ta ma na celu zalegalizowanie budynku, który nie posiada pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z treści art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, iż sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym zauważyć trzeba, że przewidziana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W niniejszej sprawie nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy. Należy w szczególności uwzględnić treść przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazać, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód, przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie takich zgód (pozwolenie na budowę, przyjęcie zgłoszenia), które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie odpowiedniej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę lub zgłoszenie będzie skuteczne. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. W szczególności, nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też pozwolenia na wznowienie robot budowlanych (por. postanowienia NSA: z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OZ 901/17, z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2957/17, z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3303/17, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie można upatrywać wyłącznie w możliwości ubiegania przez inwestora o pozwolenie na budowę po wydaniu warunków zabudowy. Sąd nie jest też uprawniony, na etapie postępowania wpadkowego o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, oceniać prawdopodobieństwa wydania pozwolenia na budowę lub zatwierdzenia projektu zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nawet jednak gdyby ono zostało już wydane, nadal nie zmienia to faktu braku przymiotu materialnoprawnej wykonalności decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.