II OSK 1936/21

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 297/21 w sprawie ze skargi M.Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 22 lutego 2021 r. nr 108/21 w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.Z. na rzecz Prezydenta Miasta Białegostoku kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 297/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M.Z. (dalej: skarżący) na zarządzenie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 22 lutego 2021 r., nr 108/21, w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarządzeniem z dnia 22 lutego 2021 r., działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 mara 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - dalej: ustawa o samorządzie gminnym) w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm. - dalej: ustawa o ochronie zabytków) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r., poz. 56 ze zm. - dalej: rozporządzenie z 26 maja 2011 r.), Prezydent Miasta Białegostoku (dalej: organ lub Prezydent Miasta) włączył do gminnej ewidencji zabytków Miasta Białystok kartę adresową D. przy ul. [...]. Obiekt ten ujęty jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. W sytuacji, gdy Wojewódzki Konserwator Zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków czynnością materialno-techniczną polegającą na opracowaniu kart ewidencyjnych zabytku nieruchomego – włączył D. przy ul. [...] w B. do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. Czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji nie ma w istocie charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, albowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma prawa kwestionować ustaleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zdecydowały o umieszczeniu zabytku w ewidencji wojewódzkiej. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma prawa również oceniać treści karty ewidencyjnej sporządzonej przez konserwatora. Jego obowiązki związane z przeniesieniem wpisu z wojewódzkiej ewidencji zabytków do ewidencji gminnej, ograniczone są do zweryfikowania, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków zobowiązywał Prezydenta Miasta Białegostoku do wpisania do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ustawodawca nie pozostawił organowi gminy żadnej swobody w kwestii tego wpisu, a działanie organu opiera się na swoistym automatyzmie. Tym samym organ gminy nie może nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Ze względu na wskazany automatyzm w działaniu organu gminy, nie ma podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem spełniania ustawowych przesłanek uznania nieruchomości za zabytek. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M.Z. zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 22 lutego 2021 r., w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków obiektu D. położonego przy ul. [...] w B. w sytuacji, gdy zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku ujęcia zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków organ gminy jest zobowiązany do wpisania automatycznie zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie posiadając żadnej swobody decyzyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia celowościowa tego przepisu powinna polegać na przyjęciu, że ze względu na fakt, iż wpisanie zabytku do gminnej ewidencji zabytków pociąga za sobą w szczególności w stosunku do właściciela nieruchomości, dalej idące obostrzenia i ograniczenia prawa własności, niż wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to dokonanie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków powinno być poprzedzone przeanalizowaniem indywidualnego stanu faktycznego, w tym przeprowadzeniem właściwego postępowania dowodowego dotyczącego rozstrzygnięcia kwestii posiadania przez nieruchomość ewentualnych cech zabytku; b) § 18 i 18a rozporządzenia z 26 maja 2011 r. poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione uznanie, że organ gminy w sposób automatyczny dokonuje wpisu zabytku w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy z przepisu tego wprost wynika obowiązek weryfikacyjny organu i przeprowadzenie stosownej weryfikacji w zakresie aktualności danych zawartych w karcie, ich zgodności i wyczerpującego opisu w stosunku do stanu rzeczywistego, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.o.u.s.a.) poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszenia przez organy: a) art. 77 § 1 i art. 81 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez nie uchylenie zarządzenia Prezydenta Miasta Białegostoku i uznanie w ślad za organem administracyjnym, że zaskarżone zarządzenie jest prawidłowe, w sytuacji, gdy wskutek niepodjęcia należytych czynności zmierzających do zbadania aktualnego stanu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] w odniesieniu do cech zabytku wprowadzonych definicją ustawy o ochronie zabytków i oparciu się w tej mierze wyłącznie na uprzednio sporządzonej opinii Instytutu Dziedzictwa Narodowego bez poczynienia własnych ustaleń organ administracji dokonał naruszenia zasady prawdy obiektywnej; b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy po stronie organu w zakresie wyjaśnienia towarzyszących stronie wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w zakresie wyjaśnienia zasadności i potrzeby włączenia karty ewidencyjnej zabytku do gminnej ewidencji, nie poinformowania strony, której przysługuje do niej tytuł własności o możliwości składania zarzutów bądź uwag do opinii, niewzięcie pod uwagę celów, jakim służy budynek tj. celom religijnym społeczności [...], co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia prawa własności jak i praw mniejszości religijnych; c) art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 i 3 k.p.a. wskutek niewskazania skarżącemu jako stronie postępowania możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a ponadto niewskazaniu przyczyn odstąpienia od tej wiążącej go zasady, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało wydaniem zarządzenia z jednoczesnym pozbawieniem strony ustawowego prawa do przedłożenia w toku postępowania dodatkowych materiałów, czy dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia prawa własności jak i praw mniejszości religijnych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący w skardze kasacyjnej oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Białegostoku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. 2. Wpis obiektu nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków następuje w sytuacjach określonych w art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z tym przepisem w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 15 ust. 5 rozporządzenia z 26 maja 2011 r.). Skutkiem włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów zabytkowych z terenu województwa jest powstający po stronie wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek zawiadomienia o tym właściwej gminy w celu ujęcia tychże zabytków w gminnej ewidencji zabytków. W rozpoznawanej sprawie Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 27 marca 2020 r. zawiadomił Prezydenta Miasta Białegostoku, że włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków kartę ewidencyjną D. położonego przy ul. [...] w B. Biorąc pod uwagę, że wyżej wskazany obiekt został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zarządzeniem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 22 lutego 2021 r. włączony został również do gminnej ewidencji zabytków. Podstawą prawną dla objęcia D. przy ul. [...] w B. wpisem do gminnej ewidencji zabytków jest art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. W rozpoznawanej sprawie niezbędne jest ustalenie zakresu dopuszczalnych czynności organu gminy w ramach ujmowania obiektu w gminnej ewidencji zabytków, a także ocena ich prawidłowości. Czynności te określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r., które w tym postępowaniu ma zastosowanie w brzmieniu po wejściu w życie nowelizacji z dnia 10 września 2019 r. Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r., Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że powyższe oznacza, że czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. W rozpoznawanej sprawie istotna jest zatem okoliczność, że w wojewódzkiej ewidencji zabytków znajdowała się karta ewidencyjna spornego obiektu i stanowiła ona wyłączną podstawę działania organów gminy. Podkreślić należy, że z dniem 19 października 2019 r. weszła w życie nowelizacja rozporządzenia z 26 maja 2011 r. W wyniku nowelizacji § 18 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. ustawodawca ograniczył zakres weryfikacji danych, których dokonuje Wójt (burmistrz, prezydent miasta) przed włączeniem karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Przed nowelizacją przepis ten stanowił, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Przepis ten obecnie nie przewiduje, że w zakresie dopuszczalnych czynności organu gminy w ramach ujmowania obiektu w gminnej ewidencji zabytków znajduje się weryfikacja danych zawartych w karcie adresowej ze stanem faktycznym. Obecnie obowiązkiem organu jest jedynie weryfikacja, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku. 3. Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2745/19, wskazać należy, że wyrok ten dotyczył stanu prawnego sprzed 19 października 2019 r. Biorąc pod uwagę zmianę treści § 18 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. wykładnia dokonana w tym orzeczeniu nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania. 4. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia § 18 i 18a rozporządzenia z 26 maja 2011 r. Zgodnie z § 18a ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza nową kartę adresową zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Z ust. 2 § 18a rozporządzenia z 26 maja 2011 r. wynika, że pierwotną kartę adresową zabytku pozostawia się w gminnej ewidencji zabytków, łącząc ją trwale z nową kartą adresową zabytku. Zauważyć należy, że § 18a rozporządzenia z 26 maja 2022 r. dotyczy sytuacji, gdy w karcie adresowej zabytku, która została już włączona do gminnej ewidencji zabytków zawarte są dane niezgodne ze stanem faktycznym lub prawnym. Przepis ten nie określa czynności jakie organ zobowiązany jest podjąć przed włączeniem karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Wbrew twierdzeniom skarżącego z § 18a rozporządzenia z 26 maja 2022 r. nie wynika, że czynność w postaci włączenia karty adresowej do gminnej zabytków powinna być poprzedzona przeprowadzonym postępowaniem weryfikacyjnym organu w zakresie aktualności i rzetelności danych tam zawartych. 5. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.o.u.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszenia przez organy art. 77 § 1 i art. 81 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 i 3 k.p.a. Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują, by ujęcie zabytku przez prezydenta miasta w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że zgodnie z przepisami rozporządzenia z 26 maja 2011 r., wójt (burmistrz, prezydenta miasta) zawiadamia właściciela budynku na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków (§ 18b ust. 4). W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Białegostoku pismem z 19 stycznia 2021 r. zawiadomił skarżącego o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków (k. 16 akt administracyjnych). Dochował zatem obowiązków przewidzianych w przepisach rozporządzenia z 26 maja 2011 r. W związku z tym brak jest podstaw, aby stwierdzić, że prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu zostało naruszone, skoro dokonano prawidłowego zawiadomienia, zgodnie z przepisanym w rozporządzeniu terminem. Brak jest też podstaw prawnych, aby organ miał wyznaczyć stronom jeszcze jakiś inny termin na zapoznanie z dokumentacją sprawy, czy też aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z udziałem stron. 6. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że skarżący jako właściciel obiektu wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków zarzuty co do braku walorów zabytkowych nieruchomości powinien podnosić na etapie włączenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. Właścicielowi nieruchomości (zabytku) służyło zatem prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na ujęcie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, z czego skarżący nie skorzystał i nie nastąpiła wówczas sądowa kontrola legalności podjętej czynności. 7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.