II OSK 1326/21

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 982/20 w sprawie ze skargi P. w O. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz P. w O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 982/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (dalej: Małopolski Konserwator Zabytków lub skarżący kasacyjnie organ) polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku [...] w O. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej P. w O. (dalej: skarżąca [...]) kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając powyższy wyrok WSA w Krakowie zauważył po pierwsze, że włączając kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ ma obowiązek sprawdzić, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację (§ 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, Dz.U. Nr 113, poz. 661 – rozporządzenie z 26 maja 2011 r.). Po drugie, brak stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej: k.p.a., w postępowaniu w przedmiocie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie oznacza, że czynność ta może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty do ewidencji musi wynikać z uprzedniego stwierdzenia przez organ, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, o której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.) – dalej: u.o.z. Nie może być zatem dowolności w dokonywaniu takich wpisów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, czynność Małopolskiego Konserwatora Zabytków była bezskuteczna, bowiem analiza akt wykazała, że nie udokumentowano przesłanek do dokonania wpisu do ewidencji. Zasadniczym dokumentem jest karta ewidencyjna obiektu, która w rozpoznawanej sprawie stanowi jedyny dokument akt skompletowanych przez organ. Analiza karty prowadzi do wniosku, że walory zabytkowe spornego obiektu nie zostały należycie zweryfikowane. Przedstawiony opis budynku nie wskazuje na jakiekolwiek cechy mogące uzasadniać jego ochronę poprzez wpis do ewidencji, i że spełnia cechy zabytku. Odnosząc się do stwierdzenia, że budynek [...] dobrze komponuje się z sąsiednim budynkiem [...], zauważył, że wpisem do wojewódzkiej ewidencji objęto tylko budynek [...] a nie układ budynków. Komponowanie tego obiektu z innymi budynkami nie może uzasadniać jego wpisu do ewidencji. Treść odpowiedzi na skargę, w której podniesiono argumenty o historycznych walorach obiektu, nie może zastąpić treści karty ewidencyjnej i wpływać na legalność czynności włączenia tej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podniesione w odpowiedzi motywy wpisu nie prezentują dostatecznych racji mogących wskazywać na to, jakie cechy spornego obiektu utrwalone w jego strukturze i formie, przemawiałyby za wpisem do ewidencji zabytków. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Małopolski Konserwator Zabytków zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Małopolski Konserwator Zabytków naruszył art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 21, art. 22 i art. 24 u.o.z. uznając budynek położony w O. za zabytek przy jednoczesnym braku sporządzenia szczegółowego uzasadnienia dla takiego stanowiska i podjęcie działań zmierzających do włączenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego do ewidencji zabytków. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał, że nie miał obowiązku powiadomienia właściciela zabytku nieruchomego o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków w dacie dokonania tej czynności. Działania w tym zakresie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie stanowią działań jurysdykcyjnych, podlegających normom z k.p.a. Włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków wynika ze stwierdzenia przez organ, że charakteryzuje się cechami, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. Na okoliczności potwierdzenia walorów zabytkowych obiektu nie jest konieczne, ani wymagane sporządzenie opinii biegłego, ponieważ wojewódzki konserwator jest organem wyspecjalizowanym, dysponującym wykwalifikowaną kadrą, kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na terenie województwa. Małopolski Konserwator Zabytków, działając w granicach uznania administracyjnego w ramach przeprowadzonych czynności w odniesieniu do obiektu dokonał oceny wartości tego budynku. Nie można zarzucić organowi dowolności w podejmowanych działaniach. Na tym etapie postępowania organ nie jest formalnie zobowiązany do badania czy dany obiekt spełnia kryteria zabytku. W tej sprawie organ jednak zbadał tę kwestię i uważa, że [...] w O. spełnia definicję zabytku. Gwarancją powyższego jest sam fakt, że obiektem zajmuje się wyspecjalizowany do tego organ. Niezależnie od oceny organu co do wartości zabytkowej [...], skarżący organ wystąpił o sporządzenie opinii roboczej do specjalisty w zakresie oceny obiektów zabytkowych dr. K. W. Zawarte w karcie ewidencyjnej informacje są natomiast wystarczające. Wskazano w niej bowiem charakter budynku, rok budowy, materiał i sposób jego wykonania, opisano jego wygląd, jak również ustalono, że budynek podlega stopniowej degradacji poprzez niewłaściwą eksploatację zabytkowego obiektu. W odpowiedzi skarżąca [...] wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej lub, z ostrożności procesowej, o jej oddalenie, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej wskazała na brak umocowania pełnomocnika organu do występowania przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż brak sformalizowania reguł postępowania w sprawie włączenia karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że czynność ta może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jego dokonanie, a więc na zasadzie arbitralności działania przez organ. Nie można również sanować braków poprzedniego postępowania skutkujących stwierdzeniem bezskuteczności czynności materialno-technicznej na etapie postępowania sądowo-administracyjnego i to na etapie postępowania kasacyjnego. Opinia przedstawiona przez organ na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji jest całkowicie wadliwa bowiem nie jest opatrzona datą, skarżąca nie miała możliwości zapoznania się jej treścią i została sporządzona jedynie dla celów tego postępowania. W załączeniu skarżąca [...] przedstawiła pismo P. P. i R. oraz oświadczenie K. w T., z których wynika, że obiekt nie niesie za sobą wartości zabytkowych. W piśmie procesowym z 14 lipca 2021 r. skarżąca [...] wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z Ekspertyzy stanu technicznego istniejącego budynku [...] opracowanej przez dr inż. S. K. oraz mgr inż. M. B. oraz Opinii w zakresie krajobrazu kulturowego dla obiektu [...], opracowanej przez prof. dr hab. inż. arch. Z. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. 2. Na wstępie należy wskazać, że pismem z dnia 1 lutego 2021 r. skarżący kasacyjnie organ uzupełnił braki formalne skargi kasacyjnej zrzekając się, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy oraz dołączając do pisma upoważnienie dla Kierownika Delegatury w Nowym Targu do występowania w sprawach przed sądami administracyjnymi wszystkich instancji i udzielania pełnomocnictw profesjonalnym pełnomocnikom w tych sprawach (k. 87 akt sądowych). Skarga kasacyjna podlega więc merytorycznemu rozpoznaniu. 3.1. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Ujęcie zabytku w ewidencji wojewódzkiej następuje w formie czynności materialno-technicznej przez sporządzenie karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, a czynności podejmowane w tym celu realizowane są poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. (co oznacza, że nie stosuje się przepisów regulujących m.in. postępowanie wyjaśniające przed organem). Z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. wynika obowiązek sprawdzenia przez organ, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna umożliwia jego identyfikację. 3.2. Ujęcie zabytku w ewidencji nie stanowi jednej z form ochrony zabytków określonej w art. 7 u.o.z. Celem ujęcia zabytku w ewidencji jest sporządzenie na tej podstawie programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 u.o.z.). Można by więc uznać, że ewidencja nie ingeruje w sferę praw i obowiązków właściciela, a przepisy ją regulujące skierowane są do organów województwa, powiatu i gminy w celu stworzenie programów opieki nad danymi zabytkami. Należy jednak zauważyć, że z ustawy o ochronie zabytków, a także z innych ustaw, wynikają normy prawne, które nakładają na właściciela takiego zabytku dodatkowe obowiązki. Z art. 28 ust. 1 u.o.z. wynika, że niezależnie od obowiązków wynikających z opieki nad zabytkami, określonych w art. 5 tej ustawy, właściciel lub posiadacz zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków zawiadamia wojewódzkiego konserwatora zabytków m.in. o uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku (pkt 1), zagrożeniu dla zabytku (pkt 2), nie później niż w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o wystąpieniu zdarzenia lub zagrożenia lub zawiadamia o zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości (pkt 4). W art. 31 u.o.z., nałożono natomiast na właściciela zabytku nieruchomego znajdującego się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1 u.o.z., pokrycia kosztów badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli prowadzenie tych badań jest niezbędne, w przypadku gdy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna zamierza realizować roboty budowlane. Brak wypełnienia powyższych obowiązków informacyjnych może skutkować nałożeniem na właściciela administracyjnej kary pieniężnej (art. 107a u.o.z.) lub grzywny (art. 113 u.o.z.). Niezależnie od bezpośrednich skutków ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, należy wrócić uwagę na powiązanie tej ewidencji z gminną ewidencją zabytków, do której, na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. automatycznie wpisuje się zabytki nieruchome ujęte w ewidencji wojewódzkiej. Z gminną ewidencją zabytków wiążą się natomiast dalsze konsekwencje prowadzące do ograniczenia prawa własności (np. na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków). 3.3. Chociaż ujęcie zabytku w ewidencji wojewódzkiej następuje w formie czynności materialno-technicznej dokonanej poza reżimem k.p.a., a z wykładni językowej przepisów regulujących tę czynność nie wynika obowiązek jej uzasadnienia, to zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że przy wpisaniu do ewidencji wymagana jest analiza przyczyn uzasadniających dokonanie tej czynności, a nade wszystko udokumentowanie ich chociażby w uproszczonej formie. Wykładnia systemowa przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzi do wniosku, że ujęcie obiektu w ewidencji jest równoznaczne z formalnym uznaniem go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z., a od momentu wpisu do ewidencji na właścicielu nieruchomości ciążą dodatkowe obowiązki (ponad te określone w art. 5 u.o.z.). Zwrócić też należy uwagę, że sąd administracyjny ma obowiązek zapewnienia rzetelnego procesu sądowego (art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Konstytucja) w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC) i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE), w ramach przyznanych temu sądowi kompetencji wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia dokonanej czynności przez organ uniemożliwia zapewnienie efektywnej kontroli sądowej w tych sprawach, mając na uwadze, że sąd administracyjny nie ustala samodzielnie stanu faktycznego w sprawie, bowiem orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a postępowanie dowodowe przeprowadza się tylko uzupełniająco z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). 4. W rozpoznawanej sprawie akta przesłane przez organ składają się jedynie z karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków. Z karty tej nie wynika, dlaczego Małopolski Konserwator Zabytków uznał [...] za zabytek podlegający wpisowi do ewidencji. Dopiero na etapie skargi do sądu organ wskazał, że [...] posiada cechy zabytkowe wynikające przede wszystkim z okoliczności powstania, które związane są z [...]. Powyższej tezy organ jednak nie uzasadnił. Nie można też uznać, że dołączona do skargi kasacyjnej Małopolskiego Konserwatora Zabytków opinia ekspercka stanowi prawidłowe uzasadnienie ujęcia [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Opinia ta nie jest opatrzona żadną datą, zatem po pierwsze, nie można dokonać weryfikacji aktualności podnoszonych argumentów, po drugie, nie sposób ustalić, że na podstawie tej właśnie opinii organ dokonał oceny wartości zabytkowych obiektu. Nie ulega wątpliwości, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym (art. 89 i art. 90 u.o.z.) i działa w ramach uznania administracyjnego, bowiem przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają szczegółowych wytycznych regulujących sposób uznania danego obiektu za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. Działanie w ramach uznania organu administracji, w tym wojewódzkiego konserwatora zabytków kwalifikującego obiekt do ujęcia w ewidencji, nie może prowadzić jednak do dowolności skutkującej uniemożliwieniem rzeczywistej kontroli sądowa podjętych przez organ działań. 5. Stwierdzić należy, że wnioski dowodowe skarżącej [...], podniesione w skardze kasacyjnej, podlegają oddaleniu. Stwierdzenie bezskuteczności czynności włączenia karty ewidencyjnej [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków przez Sąd pierwszej instancji wynikało w szczególności z braku należytego udokumentowania przez organ okoliczności mających uzasadniać wpisanie obiektu do ewidencji, co czyni zbędnym rozważanie na etapie postępowania kasacyjnego poszczególnych argumentów przeciwko uznaniu tej nieruchomości za zabytek. 6. Z uwagi na powyższe, zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.