II SA/Bk 297/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej w B. na zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków oddala skargę.

Prezydent Miasta B. zarządzeniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), art. 22 ust. 4 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., w skrócie: "u.o.z.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56, dalej jako: "rozporządzenie") zarządził włączenie do gminnej ewidencji zabytków Miasta B. kartę adresową z terenu miasta B. – domu, ob. Dom Kultury M. przy ul. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na to zarządzenie wniósł M. Związek Religijny w Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 22 ust. 4 u.o.z. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku ujęcia zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, organ gminy jest zobowiązany do wpisania automatycznie zabytku do gminnej ewidencji zabytków, nie posiadając żadnej swobody decyzyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia celowościowa tego przepisu powinna polegać na przyjęciu, że ze względu na fakt, iż wpisanie zabytku do gminnej ewidencji zabytków pociąga za sobą, w szczególności w stosunku do właściciela, dalej idące obostrzenia i ograniczenia prawa własności, niż wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to dokonanie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków winno być poprzedzone wnikliwym przeanalizowaniem indywidualnego stanu faktycznego, w tym poprzedzona przeprowadzeniem właściwego postępowania dowodowego dotyczącego rozstrzygnięcia kwestii posiadania przez nieruchomość ewentualnych cech zabytku; 2. § 18 i § 18a rozporządzenia - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie uwzględnienie w niniejszej sprawie przejawiające się w nieuprawnionym uznaniu, że organ gminy w sposób automatyczny dokonuje wpisu zabytku w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy z przepisu tego wprost wynika obowiązek weryfikacyjny organu i przeprowadzenie stosownej weryfikacji w zakresie aktualności danych zawartych w karcie, ich zgodności i wyczerpującego opisu w stosunku do stanu rzeczywistego, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono; 3. art. 22 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne ujęcie w Zarządzeniu obiektu Dom Kultury M. położonego przy ul. [...] w B., podczas gdy obiekt ten nie spełnia kryteriów zabytku w rozumieniu u.o.z.; II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy po stronie organu w zakresie wyjaśnienia zasadności i potrzeby włączenia karty ewidencyjnej zabytku do gminnej ewidencji, niepoinformowania strony, której przysługuje do niej tytuł własności o prowadzonym postępowaniu, pominięcie celów, jakim służy budynek przy ul. [...], tj. celom religijnym społeczności – mniejszości religijnej M., co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia prawa własności jak i praw mniejszości religijnych; 2. art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 i 3 k.p.a. - wskutek niewskazania skarżącemu jako stronie postępowania możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a nadto niewskazaniu przyczyn odstąpienia od tej wiążącej go zasady, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało wydaniem zarządzenia z jednoczesnym pozbawieniem strony ustawowego prawa do przedłożenia w toku postępowania dodatkowych materiałów czy dowodów; 3. art. 81 k.p.a. - poprzez nieuprawnione zastosowanie domniemania faktycznego, polegającego na uznaniu, że obiekt wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi zabytek, w sytuacji gdy organ zobowiązany był do przeprowadzenia własnej kwerendy, mającej na celu zbadanie, czy nieruchomość mająca zostać ujęta w gminnej ewidencji zabytków spełnia kryteria zabytku, określone w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.; 4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - wskutek nieprzeprowadzenia przez organ właściwego postępowania dowodowego, w tym niepodjęcia należytych czynności zmierzających do aktualnego stanu nieruchomości w oparciu o cechy zabytku wprowadzone definicją ustawy o ochronie zabytków, niepodjęcia inicjatywy dowodowej w zakresie zweryfikowania i ustalenia konsekwencji i ograniczeń skutkujących wydanym zarządzeniem w zakresie celu i użyteczności budynku – Domu Kultury M. oraz funkcją jaką spełnia na potrzeby mniejszości religijnej, a przede wszystkim na oparciu się w tej mierze na uprzednio sporządzonej opinii Instytutu Dziedzictwa Narodowego – z pominięciem dokonania własnych ustaleń, w tym aktualności wniosków z niej płynących. Skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2021 r. w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że zaskarżone zarządzenie wpływa na ograniczenie sfery uprawnień właścicielskich skarżącego, z uwagi na szczególną ochronę zabytków, przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków oraz ogranicza prawa mniejszości religijnej dla której wskazana nieruchomość służy uprawianiu kultu religijnego – a zatem narusza interes prawny skarżącego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący podniósł również, że w toku postępowania o włączenie nieruchomości skarżącego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie została skarżącemu doręczona opinia opracowana przez mgr J. K. z [...] lutego 2020 r., która bez wątpienia miała wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Strona nie została poinformowana o treści opinii, uniemożliwiono stronie zapoznanie się z nią, co uniemożliwiło stronie złożenie zarzutów do opinii. Stronie nie został również wyznaczony termin do wypowiedzenia się ani co do samego faktu chęci włączenia budynku do ewidencji zabytków, zgłoszenia zarzutów do opinii, bądź przedłożenia dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zarządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2021 r. o włączeniu do gminnej ewidencji zabytków Miasta B. karty adresowej z terenu miasta B. – domu, ob. Dom Kultury M. przy ul. [...]. Zarządzenie to stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o czym świadczy art. 22 ust. 5 u.o.z., stanowiący o możliwości wyznaczenia przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia go do gminnej ewidencji zabytków. Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza w zespól uprawnień właściciela zabytku objętego takim wpisem. Z takim przedmiotem postępowania mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wpis do gminnej ewidencji zabytków Miasta B. dotyczy nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej - M. Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Wpis ten powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej, tzn. w określonych sprawach potrzebne są uzgodnienia konserwatorskie, stanowi o tym art. 19 ust. 1a u.o.z., według treści którego w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w decyzji o warunkach zabudowy, w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego uwzględnia się ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie natomiast z treścią art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wymaga pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków lub na obszarze wpisanym do tej ewidencji. Są to działania wkraczające w uprawnienia właścicielskie skarżącego, przez co w ocenie sądu istnieje wykazany interes prawny strony skarżącej, wymagany art. 101 ust. 1 u.s.g. do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe daje podstawę, by przyjąć, że działanie prezydenta miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Przesądzenie o dopuszczalności skargi nie oznacza jednak, że jest ona uzasadniona ze względów merytorycznych. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta B. zostało wydane na podstawie art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 18 rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Przepis art. 22 ust. 4 u.o.z. stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stosownie zaś do § 18 ust. 1 rozporządzenia, Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. Powyższe oznacza, że czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. Zatem w sytuacji, gdy Wojewódzki Konserwator Zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków czynnością materialno-techniczną polegającą na opracowaniu dla ww. obiektów kart ewidencyjnych zabytku nieruchomego – włączył Dom Kultury M. przy ul. [...] w B. do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. Czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji nie ma w istocie charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa kwestionować ustaleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zdecydowały o umieszczeniu zabytku w ewidencji wojewódzkiej. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) nie ma prawa również oceniać treści karty ewidencyjnej sporządzonej przez konserwatora, a obowiązki wójta (burmistrza, prezydenta miasta) związane z przeniesieniem wpisu z wojewódzkiej ewidencji zabytków do ewidencji gminnej, ograniczone są do zweryfikowania, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi w karcie ewidencyjnej zabytku. Wskazać należy, że w skardze skarżący podnosił, że Prezydent Miasta B. winien był badać czy obiekty, co do których wypowiedział się już Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków, włączając je do wojewódzkiej ewidencji zabytków, spełniają przesłanki uznania ich za zabytki nieruchome w rozumieniu art. 3 u.o.z. Sąd podziela stanowisko organu, że art. 22 ust. 5 pkt 2 u.oz., będący podstawą dokonanie wpisu w gminnej ewidencji zabytków w omawianej sprawie, obligował Prezydenta Miasta B. do wpisania do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ustawodawca nie pozostawił organowi gminy żadnej swobody w kwestii tego wpisu, a działanie organu opiera się na swoistym automatyzmie. Tym samym organ gminy nie może nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Ze względu na wskazany automatyzm w działaniu organu gminy, nie ma podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem spełniania ustawowych przesłanek uznania nieruchomości za zabytek. W myśl 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. jedyną przesłanką do wpisana obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest jego wcześniejsze włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ prowadzący gminną ewidencję zabytków nie jest zatem zobowiązany do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji. Z kolei brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się zasadniczo do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 listopada 2019 r. II SA/Lu 406/19, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z przepisami ww. rozporządzenia, wójt (burmistrz, prezydenta miasta) zawiadamia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym poprzez obwieszczenie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków (§ 18b ust. 3), jak również zawiadamia właściciela budynku na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków (§ 18b ust. 4). Prezydent Miasta B. dochował zatem obowiązków przewidzianych w przepisach ww. rozporządzenia (k. 16 i 17). W związku z tym brak jest podstaw, aby stwierdzić, że prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu zostało naruszone, skoro dokonano prawidłowego zawiadomienia, zgodnie z przepisanym w rozporządzeniu terminem. Brak jest też podstaw prawnych, aby organ miał wyznaczyć stronom jeszcze jakiś inny termin na zapoznanie z dokumentacja sprawy, czy też aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) winien przeprowadzić postępowanie dowodowe z udziałem stron. Powołane przepisy jasno wskazują, iż w przypadku gdy zabytek włączono decyzją konserwatora do ewidencji wojewódzkiej, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma prawa przeprowadzać żadnych dowodów i dokonywać własnych ustaleń w zakresie podstaw do włączenia zabytku do ewidencji gminnej. Jest to w istocie formalność, która nie wymaga zajęcia przez wójta (burmistrz, prezydent miasta) jakiegokolwiek stanowiska w kwestii tego wpisu. Kwestionowane w skardze postępowanie i zarządzenie organu wydawane jest jak już wyżej wskazano w oparciu o rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zarzuty skarżącego nie mogą zatem wpłynąć na realizację przez wójta (burmistrza, prezydent miasta) obowiązku włączenia karty zabytku do gminnej ewidencji, ani na treść tej karty, która musi być dokładnym odwzorowaniem karty ewidencyjnej wprowadzonej do wojewódzkiej ewidencji zabytków przez organ konserwatorski. Uwagi i zarzuty podnoszone przez skarżącego mogą być w tym wypadku kierowane do wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie ewentualnego odrębnego postępowania w ramach przepisów ww. rozporządzenia np. w zakresie dokonania zmian w ewidencji. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma kompetencji do badania prawidłowości przebiegu procedury włączenia karty ewidencyjnej zabytków do ewidencji wojewódzkiej i nie ma prawa uzależniać dokonania własnego wpisu od tego typu ocen. Nie można z przyczyn wskazanych w skardze kwestionować samego zarządzenia Prezydenta Miasta B. Dopóki zatem karta ewidencyjna zabytku figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków, to musi mieć ona odpowiednie odwzorowanie w postaci karty adresowej tego zabytku w ewidencji gminnej. Skoro w skardze brak jest skutecznych zarzutów co do nieprawidłowości sporządzenia karty adresowej zabytku, nie mogła ona odnieść skutku w postaci uchylenia zarządzenia prezydenta. Jak wyżej wskazano zakres czynności organu ograniczał się do właściwego transponowania karty ewidencyjnej, na której treść Prezydent Miasta B. nie miał wpływu. Końcowo należy dodać, że prawo własności nieruchomości może podlegać ograniczeniom i jego ochrona nie ma charakteru absolutnego. Czynność materialno-techniczna w postaci włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, której skutkiem jest ujęcie tego zabytku w gminnej ewidencji powoduje pewne ograniczenia, o których była mowa na wstępie uzasadnienia, w wykonywaniu przez właściciela zabytku jego prawa. Fakt istnienia tych ograniczeń nie oznacza jednak, aby skarżona czynność naruszała istotę prawa własności. Należy także pamiętać, że ochrona dziedzictwa narodowego ma także swoje umocowanie w Konstytucji (art. 5 Konstytucji). Zdaniem Sądu w przypadku zastosowania 22 ust. 5 u.o.z., strona postępowania (właściciel obiektu wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków) zarzuty co do braku walorów zabytkowych nieruchomości powinien podnosić na etapie czynności materialnoprawnej w przedmiocie włączenia (wpisania) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. Właścicielowi nieruchomości (zabytku) służyło zatem prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na czynność ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, z czego skarżący nie skorzystał i nie nastąpiła wówczas sądowa kontrola legalności podjętej czynności. Zakres skargi dotyczy zasadniczo postępowania prowadzonego w innym czasie i przez inny organ – Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z uwagi na powyższe, skargę oddalono, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.