II OSK 1785/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 25/23 w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2022 r. nr WOP.7721.157.2016.KK w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r., II SA/Gd 25/23 oddalił skargę I.P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 24 października 2022 r. nr WOP.7721.157.2016.KK, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania E.M. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) z 15 czerwca 2021 r., nr PINB-I-7141/13/14 i nakazał skarżącej rozbiórkę istniejącego docieplenia ściany budynku piekarni zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W., tzn. ściany usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr ew. [...] I.P. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i zaniechaniu przeprowadzenia dowodów, które w zmienionym stanie faktycznym prowadziłyby do ustalenia, czy istniejące ocieplenie w takim zakresie, w jakim istnieje obecnie faktycznie przekracza granicę nieruchomości, wkraczając na teren działki sąsiedniej stanowiącej własność E.M., a tym samym, czy faktycznie inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) art. 80 k.p.a., polegające na bezzasadnym uznaniu, że w aktualnym stanie faktycznym przedmiotowe ocieplenie faktycznie narusza prawo własności E.M., wyłącznie w oparciu o opinie z postępowania cywilnego oraz wyroki sądów powszechnych w sprawie I C 2726/12 w sytuacji, gdy bezspornym jest, iż pomiędzy wydaniem orzeczeń przez sądy cywilne, jak również wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ II instancji doszło do zmiany stanu faktycznego polegającego na usunięciu dolnej części ocieplenia, a tym samym w sprawie nie istnieje żaden dowód, który potwierdzałby, iż istniejące obecnie ocieplenie w takim zakresie, w jakim istnieje wkracza na teren działki sąsiedniej stanowiącej własność E.M., a tym samym, czy faktycznie inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na jego zastosowaniu w sprawie oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie w sytuacji, gdy zmiana stanu faktycznego dezaktualizująca wnioski płynące z opinii i orzeczeń sądu spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; 4) art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b. poprzez jego zastosowanie w sprawie. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasadzenie kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła równocześnie o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zawisłego przed Sądem Rejonowym w W. w sprawie I C 1677/21, której przedmiotem jest nakazanie E.M. przeniesienia własności części nieruchomości zajętej przez ścianę ogrodzenia piekarni. W piśmie procesowym z 19 lipca 2023 r. uczestniczka postępowania E.M. odniosła się do treści skargi kasacyjnej wniesionej od zaskarżonego wyroku, wskazując, że jest on całkowicie bezzasadna. W dodatkowych pismach procesowych z 26 stycznia 2025 r., 21 lipca 2025 r., 10 września 2025 r. uzupełniła swoje stanowisko. W piśmie procesowym z 2 grudnia 2025 r. skarżąca kasacyjnie wskazała na zmianę stanu faktycznego sprawy. Odwołując się do treści skierowanego do PINB pisma z 14 listopada 2025 r., wskazała, że usunęła "pozostałość" ocieplenia, wobec czego roboty budowlane, których dotyczy podjęte przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie, obecnie nie istnieją. Z tego względu zasadnym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz umorzenie postępowanie administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji niezwrócenie uwagi na naruszenie w sprawie reguł kształtujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego ustalenie przez organ podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu co do tego, że PWINB wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, formułując na jego podstawie prawidłowe wnioski umożliwiające w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy wydanie decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), prowadzącej do nałożenia na skarżącą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b. obowiązku rozbiórki istniejącego docieplenia ściany budynku piekarni. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji odstąpił od rzetelnej oceny przyjętych przez PWINB ustaleń. Wbrew zastrzeżeniom skarżącej kasacyjnie, wszystkie kwestie związane z przebiegiem granicy nieruchomości stanowiących działki nr ew. [...] i [...], zostały przez Sąd poddane prawidłowej analizie, co pozwalało stwierdzić, że roboty budowlane wykonane przez skarżąca w zakresie docieplenia ściany budynku piekarni zlokalizowanego na działce nr ew. [...] skutkowały naruszeniem prawa własności przysługującego uczestniczce postępowania (E.M.). W prawomocnym wyroku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 160/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wiążąco przesądził o istotności dla wyniku postępowania naprawczego kwestii związanej z prawem inwestora (skarżącej) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dostarcza podstaw, by stwierdzić, że sporne docieplenie nie wkracza na teren sąsiedniej działki nr ew. [...]. Prawidłowości tego wniosku w żaden sposób nie zmieniają zdarzenia, które nastąpiły po wydaniu przez Sąd Okręgowy w Gdańsku wyroku z 24 marca 2021 r., XVI Ca 1320/19 nakazującego skarżącej, jako pozwanej, wydanie E.M. części nieruchomości – stanowiącej część działki nr ew. [...] zajętą przez budynek piekarni, ponieważ ich charakter, inaczej niż ocenia to skarżąca, pozbawiony jest doniosłości prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że PWINB uwzględnił, iż na skutek warunków atmosferycznych sporne docieplenie ze styropianu uległo uszkodzeniu i częściowo zostało ze ściany piekarni zdemontowane. Sąd I instancji, poddając tę okoliczność rozważeniu, nie dopuścił się błędu w jej ocenie, ponieważ zmiana stanu faktycznego, za którą skarżąca uważa "usunięcie dolnej części ocieplenia" nie mogła prowadzić do uznania, że ocieplenie pozostające dalej na ścianie budynku piekarni nie wkracza na teren działki sąsiedniej stanowiącej własność uczestniczki postępowania. Treść skargi kasacyjnej nie pozwala na przyjęcie w tym zakresie odmiennych ustaleń, jeżeli skarżąca sama w jej uzasadnieniu zauważyła, że przekroczenie granicy działki sąsiedniej o 18 cm nie nastąpiło na całej długości, a jedynie we wskazanych przez biegłego miejscach, zaś w pozostałych "ograniczało się wyłącznie do samego ocieplenia" (s. 4 skargi kasacyjnej). Fakt, że w ścianie budynku widoczne są załamania lica i wykazuje ona znaczne odchylenia od pionu powyższych wniosków nie podważa, a w konsekwencji nie ma wpływu na zasadność obciążenia skarżącej spornym obowiązkiem, także jeżeli uwzględnić, że aktualny na dzień orzekania przez PWINB stan docieplenia ściany budynku skarżącej (pozostawionego na wysokości ok. 3 m od poziomu gruntu wzwyż) został przez organ uznany za powodujący zagrożenie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., co nałożony na skarżącą nakaz kazało organowi nadzoru budowlanego powiązać z ww. normą niezależnie od stwierdzenia wystąpienia w sprawie sytuacji opisanej w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., wynikającej z prowadzenia przez skarżącą robót w warunkach samowoli budowlanej. Skarga kasacyjna powyższego zapatrywania, które Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w całości zaaprobował, nie zakwestionowała poprzez wykazanie jego wadliwości, co przemawia za stwierdzeniem, że postawiony Sądowi zarzut naruszenia w toku kontroli zaskarżonej decyzji prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b.) przez jego błędne zastosowanie jest nieuprawniony, skoro ustalenia przyjęte w sprawie wyczerpywały dyspozycję art. 50 ust. 1 pb., a w konsekwencji uzasadniały nałożenie na skarżącą nakazu rozbiórki istniejącego docieplenia. W kontekście zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku przypomnieć trzeba, że dla Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestią wstępną uzasadniającą zawieszenie postępowania (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego akt jest zgodny z prawem. Takiego charakteru, na co wskazują wcześniejsze wyjaśnienia, niewątpliwie pozbawiona jest kwestia tego, czy w sprawie zawisłej przed sądem powszechnym zostanie w przyszłości uwzględnione żądanie skarżącej kasacyjnie o przeniesienie własności nieruchomości zajętej przez ścianę piekarni. Tym bardziej wniosek taki należy sformułować w sytuacji, gdy w piśmie procesowym z 2 grudnia 2025 r. skarżąca kasacyjnie wskazała na usunięcie "pozostałości" ocieplenia, którego zdjęcie stanowiło przedmiot nakazu zamieszczonego w zaskarżonym do sądu akcie. Wbrew uwagom skarżącej, okoliczność ta nie stanowi przesłanki przemawiającej za uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku wraz ze wzruszeniem decyzji organów nadzoru budowlanego i umorzeniem postępowania naprawczego z racji jego bezprzedmiotowości. Orzekanie na podstawie akt sprawy przez sąd administracyjny w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że podstawą orzekania przez sąd jest zasadniczo materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, który podlega rozważeniu z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli organy nadzoru budowlanego potwierdzą okoliczność wskazywaną przez skarżącą kasacyjnie, jej działanie powinno być kwalifikowane jako wykonanie nałożonego na nią nakazu. Konsekwencje procesowe takiego stanu rzeczy nie wyrażają się w podważeniu aktu nakładającego na stronę analizowany obowiązek, który został spełniony, ale w wykluczeniu dopuszczalności przymusowej jego realizacji w drodze egzekucji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.