II OSK 139/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 299/23 w sprawie ze skarg J.G. oraz R.K. i M.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2022 r. znak DOA.7110.212.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 299/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J.G. oraz R.K. i M.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Głównym Inspektorem") z dnia 9 grudnia 2022 r., znak DOA.7110.212.2022.KBL, którą organ ten w punkcie 2.: utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego (zwanego dalej: "Wojewodą") z dnia 15 czerwca 2022 r., znak IN.V.7721.8.5.MO, orzekającą o stwierdzeniu – w części dotyczącej usytuowania od strony północnej dwustanowiskowej wiaty na samochody – nieważności decyzji Starosty Opolskiego (zwanego dalej: "Starostą") z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr 231/2013, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.K. i R.K. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę wiaty przy budynku mieszkalnym, budowę tarasu zlokalizowanego na działce nr [...], ark. [...], w O., ul. [...]. Natomiast w punkcie 1. opisanej wyżej decyzji Główny Inspektor uchylił decyzję Wojewody w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty odnośnie robót polegających na wykuciu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej pomieszczenia garażu od strony zachodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w sąsiedztwie działki nr [...] i w tej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną w części dotyczącej oddalenia ich skargi wnieśli R.K. i M.K., zarzucając naruszenie: 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że nie jest wiążącą ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu w przypadku zmiany stanu prawnego i istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które spowodują nieaktualność poglądu Sądu. Zdaniem skarżących miało to miejsce w sprawie. W ich ocenie Sąd pierwszej instancji pominął, że po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II OSK 328/21, w sprawie uległ zmianie stan prawny i faktyczny. Doszło do sprostowania przez projektanta dokumentacji projektowej inwestorów, gdzie omyłkowo posłużono się pojęciem "wiaty na samochody", podczas gdy, wiata ta zgodnie z rozstrzygnięciem decyzji, projektem, przeznaczeniem oraz rzeczywistym sposobem użytkowania stanowi wiatę o innym przeznaczeniu niż określone w § 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "r.w.t."), na przykład rekreacyjnym. Wobec powyższego, wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uwzględnić zmieniony stan prawny i faktyczny, mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez bezzasadne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej usytuowania od strony północnej projektowanej wiaty. Wiązało się to z błędnym przyjęciem, że projekt budowlany dotyczył budowy wiaty samochodowej, podczas gdy Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.K. i R.K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz między innymi budowę wiaty przy budynku mieszkalnym. R.K. i M.K. podkreślili, że od początku pozwolenie dotyczyło budowy wiaty o przeznaczeniu rekreacyjnym, a nie samochodowej. Ich zdaniem także Starosta formułując decyzję zweryfikował jej rzeczywiste przeznaczenie. Wreszcie, w ocenie skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił istotnej dla rozstrzygnięcia zmiany stanu prawnego i faktycznego: projektant poczynił omyłkę pisarską w projekcie, gdzie błędnie, w części opisowej projektu, na str. 12, w 18 wersie od góry oraz na str. 26, w 7 wersie od góry, posłużył się pojęciem wiaty na samochody, a powinno być jedynie "wiaty". Projektant kwestię tę sprostował. Tym samym, mając na względzie, że wiata od samego początku miała przeznaczenie inne niż określone w § 19 r.w.t., może być ona jako budowla zlokalizowana w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe skontrolowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji i niezauważenie naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej oraz pominięcia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Skarżący mieli przy tym na myśli fakt, że projektant dopuścił się omyłki w projekcie, co zostało sprostowane. Pominięcie tego faktu oznaczało orzekanie w oparciu o nieaktualny stan prawny i faktyczny sprawy; 4. art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. poprzez: a. pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że sama decyzja Starosty dotyczyła wiaty przy budynku mieszkalnym, czyli od początku wiaty o przeznaczeniu innym niż określone w § 19 r.w.t., a to świadczy o tym, że organ architektoniczno-budowlany weryfikował projekt i orzekł przy założeniu właściwego przeznaczenia obiektu; b. błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia wymienionych wyżej przepisów przez inwestorów, gdy tymczasem zawarte w projekcie określenie dotyczące funkcji wiaty, jako przeznaczonej na samochody, wynikało z omyłki pisarskiej projektanta. § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. nie powinien więc w ogóle w sprawie znaleźć zastosowania. Wskazując na powyższe, R.K. i M.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie decyzji Głównego Inspektora w zakresie punktu 2. oraz decyzji Wojewody także w zakresie punktu 2., gdzie orzeczono o opisanej wyżej nieważności części pozwolenia. Alternatywnie, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oddalenia ich skargi i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej, choć zostały rozbudowane i oparte na kilku podstawach, koncentrują się wokół jednego zagadnienia. R.K. i M.K. kwestionują przyjęcie, że zatwierdzony projekt budowlany obejmował wiatę samochodową, czyli dwa zadaszone miejsca postojowe, których lokalizacja w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...] naruszała § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. Skarżący twierdzą, że po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II OSK 382/21, doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego, ponieważ projektant złożył oświadczenie o oczywistej omyłce w projekcie i sprostował zapisy wskazujące na przeznaczenie wiaty na samochody. Ich zdaniem dokumentacja powinna być obecnie rozumiana tak, jakby od początku przewidywała wiatę o innym przeznaczeniu, w szczególności rekreacyjnym. Argumentacji tej nie można podzielić. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Skarżący trafnie wskazują co do zasady, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego może utracić moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego albo istotnej zmiany okoliczności faktycznych. Nie wynika jednak z tego, że każda późniejsza czynność strony, projektanta lub innej osoby uczestniczącej w przygotowaniu inwestycji prowadzi do uchylenia związania oceną prawną. Zmiana musi dotyczyć okoliczności istotnej dla sprawy i musi rzeczywiście przekształcać kontekst oceny prawnej. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W wyroku z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II OSK 382/21, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zaprojektowanie dwóch zadaszonych miejsc postojowych w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] stanowi rażące naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. Ocenę tę poprzedzała analiza dokumentacji projektowej, w której wskazano, że od strony północnej projektuje się wiatę na samochody, dwustanowiskową. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny były tą oceną związane, ponieważ skarżący nie wykazali takiej zmiany okoliczności, która usuwałaby podstawę tego związania. Późniejsze oświadczenie projektanta, że w projekcie doszło do oczywistej omyłki pisarskiej, nie zmieniło treści decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr 231/2013, ani zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Projekt budowlany nie jest w takiej sytuacji zwykłym dokumentem prywatnym, którego treść może być swobodnie korygowana przez autora po jego sporządzeniu. Jest integralnym elementem decyzji o pozwoleniu na budowę. W częściach określających przedmiot inwestycji i jej parametry, zwłaszcza prawnie istotne, został zatwierdzony przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro więc w projekcie zapisano, że projektuje się wiatę na samochody, dwustanowiskową, to treść ta współkształtowała zakres udzielonego pozwolenia. Nie można zaakceptować stanowiska, że projektant, po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, może jednostronnie sprostować projekt w sposób prowadzący do zmiany funkcji obiektu. Czym innym jest usunięcie oczywistej niedokładności językowej, która nie wpływa na treść zatwierdzonego rozwiązania, a czym innym wykreślenie z projektu cechy decydującej o zastosowaniu przepisu techniczno-budowlanego. W tej sprawie usunięcie określeń "na samochody" oraz "dwustanowiskową" nie miało charakteru neutralnego. Zmieniało znaczenie zatwierdzonego projektu w zakresie, który przesądzał o zastosowaniu § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. Tak rozumiane sprostowanie prowadziłoby w istocie do zmiany decyzji administracyjnej poza przewidzianym prawem trybem. Nie jest przekonujący argument skarżących, że skoro w samej sentencji decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r. wskazano ogólnie budowę wiaty przy budynku mieszkalnym, to organ już w chwili wydawania pozwolenia zweryfikował jej inne, niesamochodowe przeznaczenie. Decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt budowlany. Ogólne określenie obiektu w rozstrzygnięciu decyzji nie eliminuje szczegółowych treści projektu, zwłaszcza gdy te odnoszą się wprost do funkcji wiaty. Nie można więc przeciwstawiać ogólnego sformułowania decyzji konkretnym ustaleniom projektu, które wskazywały na wiatę na samochody i na jej dwustanowiskowy charakter. Nie ma również znaczenia rozstrzygającego twierdzenie skarżących, że wiata była i jest rzeczywiście użytkowana rekreacyjnie. Przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym nie jest wyłącznie aktualny sposób korzystania z obiektu, lecz legalność decyzji zatwierdzającej określony projekt. Jeżeli w obrocie prawnym pozostaje decyzja zatwierdzająca projekt przewidujący dwa zadaszone miejsca postojowe w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, to skutkiem tej decyzji jest możliwość powoływania się przez skarżących na uprawnienie wynikające z tak zatwierdzonego projektu. Deklarowany obecnie sposób używania wiaty nie usuwa tego skutku. Nie pozbawia też znaczenia ochronnej funkcji § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że oświadczenie projektanta z dnia 25 maja 2022 r. i późniejsze naniesienie zmian w dokumentacji nie mogły być potraktowane jako istotna zmiana okoliczności faktycznych w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Skarżący powoływali się także na dalsze pismo projektanta oraz dokumentację zdjęciową, jednak materiały te mogły co najwyżej potwierdzać ich stanowisko co do deklarowanego lub bieżącego sposobu użytkowania wiaty. Nie zmieniały natomiast treści ostatecznej decyzji i zatwierdzonego nią projektu. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 153 P.p.s.a., przyjmując dalsze związanie oceną prawną wynikającą z wcześniejszych wyroków. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący utrzymują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie zaakceptował stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej usytuowania od strony północnej wiaty, ponieważ błędnie przyjął, iż chodziło o wiatę samochodową. Zarzut ten opiera się jednak na założeniu, że późniejsze wyjaśnienie projektanta mogło nadać projektowi inne znaczenie niż wynikające z jego zatwierdzonej treści. Jak wskazano wyżej, założenie to jest błędne. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważność decyzji stwierdza się między innymi wtedy, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decyduje nie tylko samo stwierdzenie sprzeczności z przepisem, lecz także oczywistość naruszenia, charakter naruszonej normy i skutki wywołane decyzją. W tej sprawie elementy te zostały spełnione w odniesieniu do części pozwolenia obejmującej dwa zadaszone miejsca postojowe. Projekt przewidywał wiatę na samochody, dwustanowiskową. Odległość tej wiaty od granicy działki nr [...] wynosiła 1,5 m. Tymczasem § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. wymagał zachowania odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Naruszenie miało charakter oczywisty, ponieważ wynikało z zestawienia treści projektu z jednoznaczną normą techniczno-budowlaną. Miało również istotne znaczenie ze względu na charakter przepisu, który chroni nie tylko porządek techniczny inwestycji, lecz także możliwość zgodnego z prawem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Skutkiem zatwierdzenia dwóch zadaszonych miejsc postojowych w odległości 1,5 m od granicy było ograniczenie przyszłego zagospodarowania działki nr [...]. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym wyroku trafnie przyjął kwalifikowany charakter naruszenia, a Sąd pierwszej instancji zasadnie tę ocenę respektował. Nie przekonuje przy tym argument, że oczywistość omyłki projektanta wyłącza oczywistość naruszenia prawa. W realiach sprawy jest przeciwnie. Skoro skarżący twierdzą, że błąd projektanta był oczywisty, to tym bardziej oczywista była treść zatwierdzonego projektu. W dwóch miejscach wskazywał on na wiatę przeznaczoną na samochody, w tym na jej dwustanowiskowy charakter. Zatwierdzenie takiego projektu przy lokalizacji wiaty w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...] pozostawało więc w oczywistej sprzeczności z § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący twierdzą, że organ pominął istotne okoliczności sprawy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł tego uchybienia. Chodzi ponownie o oświadczenie projektanta, sprostowanie dokumentacji oraz twierdzenie o rekreacyjnym przeznaczeniu wiaty. Zarzut ten nie może odnieść skutku, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie pominął wskazanych okoliczności. Ocenił je, lecz nadał im inne znaczenie prawne niż oczekiwane przez skarżących. Obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie oznaczają, że organ ma przyjąć każdą okoliczność podnoszoną przez stronę jako prawnie doniosłą. Organ ma obowiązek wyjaśnić sprawę w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. W postępowaniu nieważnościowym zakres ten jest wyznaczony szczególnym przedmiotem sprawy, którym jest kwalifikowana wadliwość decyzji ostatecznej. Skoro późniejsze oświadczenie projektanta nie mogło zmienić zatwierdzonego projektu, to organ nie miał podstaw do przyjęcia, że dokument ten usuwa naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. Nie oznacza to naruszenia zasady prawdy obiektywnej, lecz prawidłowe rozróżnienie faktów od ich skutków prawnych. Z tych samych powodów nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. Skarżący twierdzą, że przepis § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. nie powinien znaleźć zastosowania, ponieważ decyzja dotyczyła wiaty przy budynku mieszkalnym, a nie wiaty samochodowej. Argument ten pomija jednak, że ocenie podlegał projekt zatwierdzony decyzją, a nie wyłącznie skrótowe określenie inwestycji w sentencji decyzji. Projekt ten zawierał ustalenie o wiacie na samochody i jej dwustanowiskowym charakterze. Skoro obiekt został w zatwierdzonej dokumentacji określony jako dwa zadaszone miejsca postojowe, to organ wydający pozwolenie powinien był zbadać zgodność projektu z § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. Nie można także przyjąć, że późniejsze sprostowanie projektanta wywołało skutek ex tunc w takim znaczeniu, że usunęło naruszenie istniejące w chwili wydania decyzji. Skutek taki mógłby wynikać tylko z czynności dokonanej przez właściwy organ i w przewidzianym prawem trybie. Projektant nie jest organem administracji i nie ma kompetencji do zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ani do jednostronnego ograniczenia praw wynikających z zatwierdzonego projektu, mimo, że był jego autorem. Oświadczenie projektanta nie uchyla więc skutków decyzji, na które skarżący nadal mogliby się powoływać. W obrocie prawnym nie może pozostawać pozwolenie zatwierdzające projekt przewidujący wiatę o funkcji samochodowej w położeniu sprzecznym z § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t., jeżeli naruszenie to ma charakter rażący. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że Główny Inspektor zasadnie utrzymał w mocy decyzję Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r. w zakresie usytuowania od strony północnej dwustanowiskowej wiaty na samochody. Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, a jego ocena zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. i § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. była prawidłowa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.