II OSK 1245/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej W. F. i P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2024 r. o sygn. II SA/Kr 1150/24 w sprawie ze skargi W. F. i P. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia dopuścić [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r. o sygn. II SA/Kr 1150/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. F. i P. F. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą, na działce nr ewid. [...] położnej w [...], jedn. ewid. [...], obręb ewid.: Nr [...], [...]. Sąd I instancji stwierdził w szczególności, że budowa stacji bazowej stanowi obiekt infrastruktury telekomunikacji bezprzewodowej, jest ona obiektem sieci infrastruktury technicznej, co wynika z treści i systematyki § 65 planu miejscowego (tak: uchwała nr XXXVIII/207/06 Rady Gminy Przeciszów z dnia 24 sierpnia 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Przeciszów - Dz. Urz. Woj. Małop. z 2006 r. Nr 807, poz. 4872 ze zm.). W związku z tym za trafne uznał stanowisko Wojewody, że inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Wyjaśniono m.in., że szczegółowe parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne są zawarte w tabeli nr 2 na stronie 52 projektu budowlanego. Analiza tych zapisów prowadzi do wniosku, że nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności określonych w tabeli nr 2 w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). Jako nieuzasadnione uznano zarzuty naruszenia § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Jednakże obszar stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego zamyka się, jak podał Sąd, jedynie na działce inwestora. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiedli skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w sytuacji uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organu II instancji. Pismem z [...] października 2025 r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej Stowarzyszenie) wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz doręczenie odpisu skargi kasacyjnej, celem przedstawienia stanowiska przed terminem posiedzenia niejawnego. Wyjaśniło, że treść wyroku Sądu jest mu znana. Zdaniem Stowarzyszenia sprawa dotyczy zakresu jego regulaminowej działalności, a ponadto za powyższym żądaniem przemawia interes społeczny (w tym interes strony skarżącej). Żądanie służy zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem. Na poparcie swojego stanowiska Stowarzyszenie odwołało się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwróciło uwagę na publikację pt.: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V" (Lexis Nexis 2011), w której w komentarzu do art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") wskazano, że ustalenie, czy cele statutowe danej organizacji (np. bezpieczeństwo przeciwpożarowe, ochrona praw kobiet) uzasadniają jej udział w postępowaniu sądowym, sprowadza się do porównania tych celów ze sprawą będącą przedmiotem danego postępowania. W ocenie Stowarzyszenia § 6 pkt d, e, f, g, j i q regulaminu świadczą o tym, że sprawa dotyczy zakresu jego regulaminowej działalności, w szczególności wymowne są pkt f i g. Powołane przepisy przemawiają za słusznością wniosku. Jak podano, Stowarzyszenie chce zrealizować udział w postępowaniu w ten sposób, aby po uzyskaniu odpisu skargi kasacyjnej wystosować do NSA pismo z argumentacją odnoszącą się do niej. Sprzeciwia się bowiem wyrokowi Sądu I instancji i zamierza przedstawić stanowisko w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest podmiotem, który specjalizuje się w temacie oddziaływania stacji bazowych telefonii komórkowej na zdrowie ludzi i środowisko. Bierze udział w wielu postępowaniach sądowych, kontrolując prawidłowość dokumentacji projektowej inwestorów i wykazując liczne nieprawidłowości, w szczególności błędne obliczenia mocy promieniowania anten. Uświadamia społeczeństwo o szkodliwości promieniowania elektromagnetycznego, jakie jest wytwarzane przez stacje bazowe telefonii komórkowej, co oznacza konieczność zawsze stosowania przez Sądy wykładni celowościowej w sprawach dotyczących tych inwestycji, w celu przezornej ochrony zdrowia przed każdym możliwym negatywnym wpływem promieniowania, gdyż jest to czynnik bardzo szkodliwy dla zdrowia, który staje się coraz powszechniejszy, stacji bazowych jest coraz więcej, nawet wokół domów, czemu Stowarzyszenie przeciwdziała. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wynika z tego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo spór o legalność działań organów administracji publicznej dotyczy organu i skarżącego. Możliwość rozszerzenia tego podstawowego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadza art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Wymóg dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej, konieczny dla ustalenia, że działalność ta dotyczy interesów prawnych innych osób, winien się mieścić w zakresie celów statutowych i powinien być on interpretowany ściśle, co oznacza, że działalności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cel stowarzyszenia (tak: postanowienie NSA o sygn. II OZ 864/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Podkreśla się przy tym, że na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy samo proste zestawienie zakresu działalności statutowej organizacji społecznej z przedmiotem sprawy administracyjnej. Organizacja nie ma bowiem zapewnionego z mocy prawa udziału w postępowaniu przed sądem dotyczącym innej osoby, ale może brać udział w postępowaniu, oczywiście w zakresie swojej działalności statutowej, w przypadkach określonych w ustawie, jak stanowi przepis art. 9 p.p.s.a.. Regulacja art. 198 Konstytucji RP przesądza, że jest to kontrola oparta na obiektywnym kryterium zgodności z przepisami prawa. Organizacja społeczna może zatem zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego (tak: postanowienie NSA o sygn. II OZ 662/14, postanowienie składu siedmiu sędziów NSA o sygn. II GZ 55/09, dostępne w CBOSA oraz B. Adamiak, Glosa do postanowienia NSA, OSAP 2011, z. 11, poz. 108). W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bada, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jej statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (tak: powołane wcześniej postanowienie NSA o sygn. II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Rozpoznając wniosek Stowarzyszenia w kontekście wyżej wskazanych warunków dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie uznać należy, że za udziałem Stowarzyszenia przemawia interes społeczny oraz fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności. Sprawa, w której wpłynął wniosek Stowarzyszenia, dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Na wydaną w danym zakresie decyzję ze skargą do Sądu I instancji wystąpili skarżący. Zarzucili m.in. niewyjaśnienie jaki jest przewidywany obszar pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości, z uwzględnieniem kumulacji oddziaływania i wydanie decyzji pomimo niezastosowania się przez inwestora do wezwania i nieprzedłożenia opracowania dotyczącego przewidzianego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego; zakresu oddziaływania inwestycji i powołanie się w tym zakresie na "doświadczenie wynikające z prowadzenia wielu spraw z zakresu stacji bazowych telefonii komórkowych"; czy inwestycja będzie generować pola elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności; brak weryfikacji czy ilość anten, na konkretnych azymutach w przestrzeni, powodować będzie przekroczenie dopuszczalnej gęstości mocy pól elektromagnetycznych w obszarach dostępnych dla ludności. Wobec oddalenia skargi, skarżący wystąpili do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną. Stowarzyszenie natomiast wnioskując o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, powołało się na interes społeczny, w tym skarżących, twierdząc, że udział ten zapewni kontrolę społeczną nad postępowaniem. Niewątpliwie z uwagi na zakres działania Stowarzyszenia, jego cele i rolę w przeciwdziałaniu zagrożeniom ze strony instalacji – masztów antenowych, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń wytwarzających lub przyczyniających się do wytwarzania lub mogących wytwarzać czynniki szkodliwe lub potencjalnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego – jego udział w danym postępowaniu służył będzie kontroli społecznej obejmującej rozstrzygnięcia organów administracji w tak ważkim, jak w niniejszej sprawie, przedmiocie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, stanowiącej oś sporu pomiędzy skarżącymi i organem administracji. Jak wskazuje doktryna, przykładem interesu społecznego, który zarazem wyczerpuje znamię interesu publicznego, może być ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, czy przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania (tak: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zbigniew Kmieciak, Joanna Wegner, Maciej Wojtuń, Wolters Kluwer Polska, 2023). Ewidentnie zatem rozstrzygnięcie sprawy będzie wiązało się z zakresem statutowej działalności Stowarzyszenia. W konsekwencji uznać należy, że występuje powiązanie między przedmiotem sprawy a statutowymi celami i zakresem działalności Stowarzyszenia. Ma ono za zadanie uświadamianie społeczeństwa o szkodliwości promieniowania elektromagnetycznego, jakie wytwarzane jest przez stacje bazowe telefonii komórkowej, co obliguje przy rozstrzyganiu kwestii dotyczących lokalizacji urządzeń danej infrastruktury, do stosowania takiej wykładni prawa, by chronić zdrowie ludzi przed każdym, mogącym nawet potencjalnie wystąpić, negatywnym promieniowaniem. Niewątpliwie kwestia określona powołaną na wstępie decyzją Wojewody dotyczy celów i zakresu działalności organizacji społecznej jaką jest Stowarzyszenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie działa w interesie społecznym, wszak jego udział w niniejszym postępowaniu może sprzyjać sądowej kontroli w zakresie legalności wydawanych decyzji w tego rodzaju sprawach przy uwzględnieniu argumentacji czynnika społecznego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.