II OZ 904/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. F. i P. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1150/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. F. i P. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 listopada 2022 r. znak WI-I.7840.10.1.2021.PL w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowalnego oraz udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 8 listopada 2024 r., II SA/Kr 1150/24, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. F. i P. F. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego z 23 listopada 2022 r. znak WI-I.7840.10.1.2021.PL w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowalnego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że za przyznaniem skarżącym wnioskowanej ochrony nie mogą przemawiać zarzuty skargi oraz opisana skala naruszeń prawa, do których zdaniem skarżących miało dojść przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Zarówno ewentualny negatywny wpływ oddziaływania inwestycji, jak i błędy proceduralne nie wypełniają przesłanek wstrzymania wykonania aktu, lecz w istocie są merytorycznymi zarzutami pod adresem zaskarżonej decyzji. Ewentualna niezgodność decyzji z prawem, która będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd rozpatrując wniosek o wstrzymanie nie rozpoznaje merytorycznie sprawy, lecz bada jedynie ryzyko rzeczywistego zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sama potencjalna możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie stanowi przesłanki wstrzymania jej wykonania. Ustawodawca w żaden bowiem sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję, dlatego też sąd administracyjny, rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (zob. uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., l GPS 1/07). Niezgodność decyzji z prawem jest przedmiotem oceny sądu w toku merytorycznego badania sprawy, tak więc oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2005 r., II OZ 184/05). Sąd I instancji wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę ustawodawca każe traktować w sposób wyjątkowy. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji wynika z regulacji zawartej w art. 35a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725). Mimo, że w niniejszej sprawie przepis ten nie został zastosowany, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora powinna skłonić stronę skarżącą do rozwagi przy składaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i jego argumentacji. Zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do wskazanego rodzaju decyzji wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej powinno mieć na uwadze zarówno interesy strony skarżącej, ale także interes uczestnika procesu budowlanego, tj. inwestora (por. postanowienie NSA z 21 maja 2015 r., II OZ 464/15). Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 października 2018 r., II OZ 999/18, zgodnie z którym wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zasadniczo stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku. Takich argumentów w kontekście powołanych okoliczności w rozpatrywanej sprawie skarżący nie podali, ogólnikowo wskazując, że wykonanie decyzji spowoduje spadek wartości ich nieruchomości czy też niebezpieczeństwo wystąpienia po ich stronie szkody w postaci rozstroju zdrowia czy wystąpienia innych negatywnych skutków na ich życiu i zdrowiu na skutek nadmiernego oddziaływania pola elektrometrycznego. Te okoliczności nie zostały w żaden sposób bliżej skonkretyzowane ani uprawdopodobnione. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające wstrzymanie jej wykonania, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co skarżący uzasadnili we wniosku datowanym na dzień 24 lipca 2024 r. powołując się na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody na zdrowiu i życiu skarżących wobec braku zweryfikowania czy obszar o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego spełnia dopuszczalne normy oraz trudne do odwrócenia skutki dla prawa własności i użytkowania działki (skoro wyznaczony w projekcie zasięg oddziaływania "wchodzi" na działkę skarżących, to zrealizowanie inwestycji wymusiłoby na nich zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, która stanowi ich centrum życiowe); 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, polegający na przytoczeniu orzecznictwa sądowego dot. art. 61 § 3 p.p.s.a., bez dokonania oceny jakie potencjalne następstwa dla skarżących może wywołać "wykonanie" decyzji o pozwoleniu na budowie, w szczególności wobec obszernego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wyrokiem z 13 listopada 2024 r., II SA/Kr 1150/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi, ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przy ocenie wniosku Sąd zobowiązany jest ważyć interes zarówno strony skarżącej jak również inwestora. Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się bowiem na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc to po stronie inwestora może zaistnieć stan znacznej szkody. Podobnie w sytuacji odwrotnej, tj. wstrzymania wykonania decyzji i zablokowania procesu inwestycyjnego, co wiąże się z ingerowaniem w proces budowlany i ponoszeniem przez inwestora strat związanych z tym przestojem. Zatem Sąd I instancji trafnie podniósł, że oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. W związku z powyższym, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie uprawdopodobnili wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie wskazali bowiem, ani nie udokumentowali konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek i zażalenie nie zawierają bowiem argumentów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej, a tym samym uznaniem, że inwestor uprawniony do prowadzenia budowy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Wyjaśnić należy, że realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżących. Przy czym nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący takich okoliczności nie wykazali. O ile, można bowiem przyjąć, że realizacja inwestycji w sąsiedztwie działki skarżących będzie się wiązać z pewnymi niedogodnościami, o tyle nie można uznać, że ogólne twierdzenia (nie poparte żadnymi dowodami) o szkodliwym wpływie inwestycji na zdrowie i życie ludzi, mają taki charakter, jaki wymagany jest przez art. 61 § 3 p.p.s.a. dla udzielenia ochrony tymczasowej. Ogólnikowo sformułowana argumentacja sprowadzająca się do twierdzeń o szkodliwym wpływie promieniowania na zdrowie i życie ludzi nie uprawdopodabnia bowiem zaistnienia przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zasadniczo analiza oddziaływania przedmiotowej inwestycji na zdrowie i życie ludzie wykracza poza ramy niniejszego postępowania incydentalnego i ma miejsce dopiero przy ocenie legalności decyzji. Rozstrzygnięcie tej kwestii na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie może być przesądzone, bowiem wymaga to uprzedniego rozpoznania sprawy. Tymczasem cała argumentacja zażalenia skupia się w istocie na kwestii wpływu ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania pól elektromagnetycznych związanych ze stacją bazową telefonii komórkowej na zdrowie i życie ludzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie badanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, będące w oczywisty sposób w związku z wniesioną skargą na określone rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie administracyjnej, pozostaje zawsze w oderwaniu od badania tej skargi, ergo zaskarżonej decyzji (zob. uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, publ. ONSAiWSA z 2007 r. nr 4, poz. 77). Również subiektywne przekonanie skarżących o niemożności korzystania z działki w sposób dotychczasowy z uwagi na sąsiedztwo stacji bazowej i ponadnormatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mieści się w pojęciu "znacznej szkody", o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podobnie należy ocenić przekonania skarżących o spadku wartości ich nieruchomości ze względu na sąsiedztwo planowanej inwestycji, zwłaszcza że nie sprecyzowali rozmiarów szkody i nie przedstawili stosownych dokumentów dotyczących ich sytuacji finansowej. Dopiero takie informacje pozwoliłyby Sądowi ocenić, czy istotnie wykonanie zaskarżonej decyzji będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej skarżących. Końcowo, wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd nie ocenia legalności zaskarżonej decyzji, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Zatem argumentacja skarżących dotycząca wadliwości zaskarżonej decyzji i przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego ("np. brak wyjaśnienia czy ilość anten i ich EIRP na konkretnych azymutach w przestrzeni będzie powodować przekroczenie dopuszczalnej gęstości mocy pola elektromagnetycznego w obszarach dostępnych dla ludności") nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zasadniczo bowiem taka analiza wykracza poza ramy niniejszego postępowania incydentalnego i ma miejsce przy ocenie legalności decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może być on uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.