II OSK 123/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 308/20 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 24 grudnia 2019 r. nr SKO.II/426/3734/83/2019 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 308/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach") oddalił skargę M. S. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO w [...]") z 24 grudnia 2019 r., nr SKO.II/426/3734/83/2019. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 18 czerwca 2019 r., nr UA.6730.605. 2018.DBP-UR, ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. S., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 173, 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez WSA w Gliwicach za zgodne z prawem ustaleń organów administracji, że nieruchomość przeznaczona do zainwestowania posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy takie stwierdzenie wydaje się niedopuszczalne w sytuacji nierozpoznania wniosku dowodowego złożonego w piśmie skarżącej z 19 października 2019 r., z dokumentów akt sprawy o ustanowienie drogi koniecznej Sądu Rejonowego w [...] o sygn. akt II Ns 74/13, II Ns 3460/15 i II Ns 2031/17 oraz Sądu Okręgowego w [...] o sygn. akt II Ca 540/15 i II Ca 438/17 na okoliczność, że nieruchomość przeznaczona do zainwestowania nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż dopiero rozpoznanie tego wniosku ma istotne dla sprawy okoliczności i czynienie ustaleń w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy, może prowadzić do konkluzji, że orzeczenie oddalające skargę jest prawidłowe, gdyż postępowania organów administracji zostały poczynione zgodnie z prawem, a ustalenia faktyczne, będące podstawą zaskarżonych decyzji, zostały dokonane prawidłowo. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA). 3.4. Przed przejściem od oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy jeszcze zauważyć, że w petitum skargi kasacyjnej, w jej części obejmującej przytoczenie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), posłużono się zwrotem "w szczególności". Tego rodzaju redakcja podstaw skargi kasacyjnej jest nieprawidłowa w kontekście wspomnianego wyżej związania NSA granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice te obejmują, oprócz zakresu zaskarżenia, m. in. związanie podstawami skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na przywołaniu przepisów prawa, z odwołaniem się do konkretnych jednostek redakcyjnych danego aktu prawnego, które, zdaniem kasatora, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Z kolei przytoczenie uzasadnienia podstaw kasacyjnych polega na przedstawieniu argumentów jurydycznych, które, w realiach danej sprawy, mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2853/20, CBOSA). Można zatem powiedzieć, że NSA dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Użycie zatem w skardze kasacyjnej, w kontekście podstaw kasacyjnych, zwrotu "w szczególności", jest pozbawione znaczenia prawnego. Innymi słowy, w przywołanym kontekście zwrot "w szczególności" jest semantycznie pusty (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17, CBOSA). 3.5. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół tego, czy został spełniony, przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Odnosząc się do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na tle tego przepisu, w kontekście wymagania przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy przyjąć, że na etapie ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 1698/21, CBOSA). Należy przyjąć, że na etapie orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymóg dostępu do drogi publicznej dotyczy wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, przez którą ma odbywać się dojazd do terenu inwestycji, w tym ewentualne ustanowienie służebności przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z 21 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2602/19, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie jest zresztą okolicznością sporną, że teren inwestycji posiada możliwość skomunikowania z droga publiczną, w tym poprzez działki, na których ustanowiono służebność przejazdu – zob. k. 9 akt administracyjnych oraz pkt 10.2 analizy urbanistycznej). Skarżąca podnosi natomiast, że istniejący dojazd jest nieodpowiedni z punktu widzenia zakresu planowanej zabudowy. Odnosząc się do tego argumentu należy wskazać, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie bada się, czy teren wskazany jako dojazd do działki inwestycyjnej spełnia określone warunki techniczne. Okoliczności te są natomiast badane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: "prawo budowlane"). W szczególności, to dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę organ weryfikuje, czy spełnione zostały wymagania określone w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: "Rozporządzenie WT"). W tym kontekście warto zaważyć, że wspominamy § 14 ust. 1 rozporządzenia WT odsyła dodatkowo do przepisów odrębnych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, które mogą wprowadzać dalej idące wymagania niż te, które zostały wskazane w § 14 (por. np. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1921/16, CBOSA). Można zatem powiedzieć, że okoliczność, iż w decyzji o warunkach zabudowy uznano za spełniony warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p), nie przesądza per se, że spełnione zostaną warunki uzyskania pozwolenia na budowę przewidziane m. in. w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego oraz § 14 rozporządzenia WT. 3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te mają w istocie charakter wtórny wobec omówionej wyżej kwestii rozumienia warunku dostępu do drogi publicznej na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skoro w niniejszej sprawie warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. był spełniony (zob. punkt 3.5. powyżej), to bez znaczenia dla rozstrzygnięcie było to, że inwestor w postępowaniu cywilnym podejmuje próby ustanowienia służebności drogi koniecznej, a także to, jakie warianty przebiegu takiej drogi zostały opracowane przez biegłych ustanowionych w postępowaniu nieprocesowym. 3.7. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA Gliwicach zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to jest istotnie zwięzłe, ale jest to jego zaleta, a nie wada. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gliwicach, oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21, CBOSA). W szczególności, WSA w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do spornej kwestii rozumienia terminu "dostęp do drogi publicznej" na etapie ustalenia warunków zabudowy oraz kwestii braku wpływu postępowań cywilnych dotyczących ustanowienia służebności drogi koniecznej na wynik niniejszej sprawy (zob. s. 7 uzasadnienia). 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.