II SA/Gl 308/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.

Pismem z dnia 28 września 2018 r. M. P. (nazywany dalej inwestorem) wystąpił do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwu lokalowych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr: 1 obręb: K. przy ul. [...] w B. W sprawie wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono analizę urbanistyczną. Uzyskano również prawem wymagane uzgodnienia. W konsekwencji organ decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Odwołanie od tej decyzji złożyła właścicielka sąsiedniej nieruchomości (w tym nieruchomości na których istnieje służebność drogi koniecznej dla dojazdu do nieruchomości inwestora) M. S. (skarżąca) zarzucając: - błędne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w tym charakterystyki dobrego sąsiedztwa wnioskowanej inwestycji zgodnie z wymaganiami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. oraz rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pomimo, iż jest ona sprzeczna z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta B., - brak podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy ponieważ inwestycja nie spełnia kryteriów wymaganych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W obszernym uzasadnieniu wskazało, że w sprawie ustalono, iż zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn., jedna z sąsiednich działek, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu - zgodnie z punktem 3 przeprowadzonej analizy urbanistycznej; wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej tj. pośredni do ul. [...] po działce nr : 2, 3, 4, 5, 6 (służebność przejazdu) i projektowany dojazd po części działki nr 7 oraz po działce nr 9 (współwłasność wnioskodawcy); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego lub leśnego, ponieważ stanowi grunt rolny oznaczony jako R IIIa. Przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (promień obszaru analizowanego ok. 55,0 m, co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem - ok. 4,0 m - długość granicy zachodniej przy wjeździe od drogi wewnętrznej, i więcej niż 50,0 m). Organ I instancji wskazał, że tak przyjęty obszar analizy jest w pełni reprezentatywny dla przedmiotowego rejonu dzielnicy K. przy ul. [...], a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, bowiem objęłoby obiekty o cechach już reprezentowanych, lub odmienne, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej. SKO przyznało rację Prezydentowi Miasta B., iż planowana do realizacji zabudowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy zlokalizowanej w wyznaczonym obszarze analizowanym. Przywołało tu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego zgodnie, z którym przez "budynek mieszkalny jednorodzinny" należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem skoro w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to planowana do realizacji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (dwulokalowa) stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. Prawidłowo zostały też ustalone cechy urbanistyczno-architektoniczne dla nowej zabudowy. Zdaniem Kolegium, Prezydent Miasta prawidłowo zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy i określił parametry planowanej inwestycji, które następnie prawidłowo uzasadnił - powołując się w tym na wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że w sprawie dokonano prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie orzeczono w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne w ocenie Kolegium mieszczą się w zakresie norm prawa i zostały określone w sposób wyważony, z uwzględnieniem charakteru i zakresu planowanej do realizacji inwestycji. Organ I instancji uzasadnił sposób określenia poszczególnych parametrów. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej organ wskazał, że decyzja organu I instancji w sposób wystarczający określa ten dostęp, jak na obecny etap procesu. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W rozpatrywanej sprawie dostęp terenu inwestycyjnego do drogi publicznej tj. ul. [...] został określony jako pośredni po działce nr : 2, 3, 4, 5, 6 (służebność przejazdu) i projektowany dojazd po części działki nr 7 oraz po działce nr 9 (współwłasność wnioskodawcy). Przedstawiony wariant został pozytywnie zaopiniowany przez Miejski Zarząd Dróg w B. (jednostki wyspecjalizowanej w tym zakresie) - uzgodnienie to poprzedzone zostało pismem inwestora, w którym - w formie załącznika - przedłożono wstępny projekt podziału działki nr 7 m.in. na część oznaczoną literą "A" przewidzianą pod poszerzenie drogi wewnętrznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustaleń studium uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania gminy organ odwoławczy wskazał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może mieć zatem wpływu na procedurę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła M. S. Domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi odwoławczemu: 1) błędne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w tym charakterystyki dobrego sąsiedztwa wnioskowanej inwestycji Pana M. P. zgodnie z wymaganiami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wnioskodawcy pomimo, iż jest ona sprzeczna z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta B.; 3) brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy ponieważ inwestycja wnioskodawcy nie spełnia kryteriów wymaganych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła dodatkowo, że w sporządzonej "Analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu dot. decyzji o warunkach zabudowy" z dnia [...] r. oraz w wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. wskazano działkę nr 10 z budynkiem przy ul. [...] jako przykład spełnienia warunków "dobrego sąsiedztwa". Wymieniona działka nr 10 znajduje się daleko od analizowanego obszaru w obrębie ewidencyjnym, jak i dzielnicy K. w odległości w linii prostej wynoszącej ok. 3,5 km. W analizowanym obszarze nie znajduje się zabudowa jednorodzinna dwulokalowa o wysokiej intensywności zagospodarowania terenu, taka jak zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy. Dodatkowo podniosła, że organy administracji błędnie określiły katalog stron postępowania. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Pismem z dnia 13 lutego 2020 r, skarżąca poinformowała Sąd, że do Sądu Rejonowego w B. został złożony z powództwa inwestora wniosek o zmianę przebiegu służebności drogi koniecznej. Wnioskodawca twierdzi w nim, że nieruchomość jego objęta ustalonymi warunkami zabudowy nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 – dalej jako "u.p.z.p.") "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie były prawidłowe. Wykazano przede wszystkim, że na obszarze analizowanym występuje funkcja tożsama z wnioskowaną – czyli funkcja mieszkaniowa. Zasadnie tu organy odwołały się do treści art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego zgodnie, z którym przez "budynek mieszkalny jednorodzinny" należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Nie można zgodzić się ze skarżącą, że naruszeniem prawa jest nieuwzględnienie przez organy treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta B. Dokument ten nie ma charakteru aktu prawnego, nie może być zatem brany pod uwagę przy określaniu warunków zabudowy. Nie jest zasadny również zarzut skargi uwzględnienia w analizie urbanistycznej działki 10 z budynkiem przy ul. [...]. Parametry tej nieruchomości nie zostały uwzględnione ani w samej analizie, ani w prezentacji jej wyników. Jak wykazano w uzasadnieniach decyzji zarówno organu I, jak i II instancji nieruchomość przeznaczona do zainwestowania posiada pośredni dostęp do drogi publicznej po działkach nr : 2, 3, 4, 5, 6 (służebność przejazdu) i projektowany dojazd po części działki nr 7 oraz po działce nr 9 (współwłasność wnioskodawcy). Na tym etapie postępowania (określenie warunków zabudowy) przedwczesne byłoby badanie, czy ten dostęp jest odpowiedni, czy też należałoby go poprowadzić w inny sposób. Została spełniona przesłanka przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. co obligowało organ do określenia środowiskowych uwarunkowań. Poza rozważaniami Sądu pozostają kwestie sporów toczących się pomiędzy inwestorem a skarżącą przed sądami powszechnymi. Skarżąca zarzuciła wreszcie, że organy administracji błędnie określiły katalog stron postępowania. W ocenie Sądu okoliczność taka nie miała miejsca. Jeśli jednak taka sytuacja by występowała to właścicielom poszczególnych nieruchomości przysługują środki prawne, które w takiej sytuacji mogą przez nich zostać wykorzystane (np. wniosek o wznowienie postępowania). Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.