II OSK 1226/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 97/23 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2023 r. nr WOA.7721.243.2022.RD w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 listopada 2022 r. nr NB.7360.74.2019; II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 97/23, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia 17 stycznia 2023 r. nr WOA.7721.243.2022.RD w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją z 17 stycznia 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia 3 listopada 2022 r. - mocą której organ ten po ponownym przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego, uchylił dotychczasową decyzję własną z 19 września 2018 r. w związku z wystąpieniem przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a. i wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy w przedmiocie nałożenia na spółkę (jako na inwestora) obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego – WWINB uchylił ww. decyzję PINB z 3 listopada 2022 r. w części, w jakiej rozstrzygnięto co do istoty sprawy oraz określono termin wykonania nałożonego obowiązku i orzekł w tym zakresie, nakazując spółce (jako inwestorowi) "w związku z dokonaniem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie związanym ze zmianą zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, sporządzenie i przedstawienie - w terminie do dnia 14 kwietnia 2023 r. - zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczącego budowy hali warsztatowo - magazynowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...]", a w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję PINB w mocy. Zaskarżona decyzja WWINB zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy tj. decyzją z 19 września 2018 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej p.b., nałożył na spółkę (jako inwestora) obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku hali warsztatowo-magazynowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Wnioskiem z 16 kwietnia 2019 r. spółka wystąpiła o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, 6, 7 i 8 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną, z uwagi na wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r. stwierdzającej nieważność decyzji WWINB i PINB, którymi został wniesiony sprzeciw w stosunku do zawiadomienia spółki o zakończeniu budowy przedmiotowej hali warsztatowo-magazynowej. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2019 r., PINB odmówił spółce wznowienia postępowania. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem WWINB z dnia 23 sierpnia 2019 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W efekcie PINB postanowieniem z dnia 7 października 2019 r. wznowił postępowanie, a następnie zakończył je decyzją z 8 listopada 2019 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., mocą której odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z 19 września 2018 r. Wskutek odwołania spółki, WWINB decyzją z 24 stycznia 2020 r. uchylił ww. decyzję PINB z 8 listopada 2019 r. w części, w jakiej dotyczyła ona przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, stwierdził wydanie decyzji (dotychczasowej) z naruszeniem prawa w części, w jakiej dotyczy ona zmiany zagospodarowania terenu jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz wskazał, że decyzja dotychczasowa nie została uchylona z uwagi na istnienie innego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego; w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję PINB w mocy. Zarówno decyzja WWINB z 24 stycznia 2020 r., jak i decyzja PINB z 8 listopada 2019 r. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 września 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 160/20. Po tym orzeczeniu, PINB decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. uchylił swą dotychczasową decyzję z 19 września 2018 r. "w związku z wystąpieniem przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a." i wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy nałożył na spółkę "obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w związku z dokonaniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego - uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, obejmującego budynek hali warsztatowo - magazynowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], w terminie do dnia 31 stycznia 2023 r." Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Uchylając w części decyzję PINB z 3 listopada 2022 r. i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy - przywołaną na wstępie decyzją z 17 stycznia 2023 r. - WWINB w uzasadnieniu podkreślił fakt związania organów oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA, z którego m.in. wynika, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody prawnej do ewentualnego prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 p.b. Zdaniem WWINB dla rozstrzygnięcia sprawy jeszcze istotniejsze znaczenie ma ta część oceny prawnej wyrażonej przez WSA w ww. wyroku, zgodnie z którą organy obu instancji doszły do słusznego wniosku, że niezasadne okazały się podnoszone przez spółkę podstawy wznowieniowe wskazane w art. 145 § 1 pkt 6, 7, i 8 k.p.a., zaś organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotycząca wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi - za którą to okoliczność należało uznać fakt, iż w chwili wydawania decyzji z 19 września 2018 r. utwardzenie placu betonem nie stanowiło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowej hali warsztatowo-magazynowej w zakresie projektu zagospodarowania terenu inwestycyjnego. Na tej podstawie WWINB uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała jedynie przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. dotycząca tylko jednego z dwóch istotnych odstąpień, tj. dotycząca utwardzenia placu betonem. A skoro WSA przesądził, że nie istnieje przesłanka do wznowienia postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania hali, to tym samym, zdaniem WWINB, brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania co do tej przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. PINB zatem prawidłowo uchylił dotychczasową decyzję z dnia 19 września 2018 r. i orzekł co do istoty sprawy, ograniczając rozstrzygnięcie wyłącznie do istotnego odstąpienia związanego ze zmianą sposobu użytkowania hali. Jednakże PINB, nakazując "w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem", wbrew wytycznym wyroku WSA nie skonkretyzował, o jakie "określone czynności lub roboty budowlane" chodzi. Także z uzasadnienia decyzji PINB nie wynika, aby w ocenie tego organu zachodziła potrzeba nałożenia, oprócz obowiązku sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego, dodatkowego obowiązku wykonania "określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem". Poza tym zakreślony przez PINB termin na wykonanie nałożonych obowiązków ("jest, w ocenie organu II instancji, zbyt krótki i nierealny do zachowania przez spółkę. Z tych powodów WWINB uznał, że ciąży na nim obowiązek dokonania nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zawartego w decyzji PINB, poprzez: 1) usunięcie fragmentu dotyczącego nakazu wykonania "w razie potrzeby" określonych, acz nigdzie nie sprecyzowanych przez PINB, czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz 2) zmianę (wydłużenie) terminu wykonania nałożonego obowiązku. W skardze na opisaną decyzję WWINB spółka wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd miał na względzie, że decyzja została wydane w sprawie wznowieniowej, w której uprzednio zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 września 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 160/20. Jest to o tyle istotne, że w myśl art 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zdaniem Sądu żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, co oznacza, że wskazania i oceny prawne zawarte w wyroku WSA pozostawały nadal aktualne i wiążące i to zarówno dla organów obu instancji, jak i Sądu w niniejszym składzie. W konsekwencji Sąd uznał, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie aktualności oraz mocy wiążącej wyroku WSA, także we wskazanym przez nią zakresie. Podobnie chybiony, w ocenie Sądu, okazał się zarzut odwołania oraz skargi, że PINB "powinien rozważyć potrzebę zwrócenia się do właściwych organów administracji publicznej w celu ustalenia czy aktualnie (mając na uwadze stan prawny i faktyczny) Inwestor odstąpił faktycznie w zakresie "zmiany zamierzonego sposobu użytkowania określonego w pozwoleniu na budowę" przedmiotowej hali warsztatowo-magazynowej. Po pierwsze WSA przesądził, że nie istnieje przesłanka do wznowienia postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania hali, to tym samym - podobnie jak w przypadku podstaw do wznowienia ujętych w art. 145 § 1 pkt 6, 7 i 8 k.p.a. - brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania co do tej przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Pomimo upływu kilku lat od ostatniej kontroli i rzekomej zmiany stanu faktycznego sprawy, ze względu na wiążącą ocenę prawną WSA brak jest jakiekolwiek potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie w zakresie opisanym przez spółkę w odwołaniu, czyli w zakresie dotyczącym zmiany sposobu użytkowania hali. Takie stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w wyrażanym w doktrynie i orzecznictwie. Po drugie Sąd I instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym nie można likwidować samowoli budowlanej w drodze następnej samowoli budowlanej. Należy zauważyć, że ostateczną decyzją PINB z 19 września 2018 r. został stwierdzony fakt dopuszczenia się przez spółkę samowoli budowlanej obejmującej w szczególności samowolną zmianę zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowej hali warsztatowo-magazynowej oraz wskazany sposób likwidacji tej samowoli w drodze sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta nie uprawniała spółki do likwidacji stwierdzonej samowoli w drodze przywrócenia stanu poprzedniego. Takie uprawnienie nie wynikało także z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, w szczególności z zalegającej w tych aktach nieostatecznej decyzji PINB z 18 czerwca 2019 r. Również z samego wyroku WSA nie wynikała konieczność prowadzenia przez organy jakiegokolwiek dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Sąd uznał, że brew zarzutom skargi kwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie nakazowe, w redakcji przyjętej ostatecznie przez WWINB, w sposób dostatecznie jasny i konkretny określa obowiązek spółki, jako inwestora, zmierzający do likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej w zakresie zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowej hali, na obecnym etapie postępowania legalizacyjnego, tj. na etapie wydawania rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Bezskuteczny, jak wskazał Sąd okazał się też zarzut dotyczący powinności, zdaniem skarżącej, umorzenia przez organ odrębnego jakoby "postępowania w zakresie dodatkowego placu utwardzonego betonem" już z tego względu, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a w szczególności na treść nałożonego na Spółkę obowiązku legalizacyjnego. Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w części dotyczącej wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy przez ich wadliwe zastosowanie oraz art. 105 § 1 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego niezastosowanie przez PINB; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego zastosowanie tylko w zakresie nakazu czynności i robót oraz terminu wykonania decyzji przez WWINB; 4) art. 153 i art. 170 p.p.s.a tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie uwzględnieniu oceny prawnej oraz wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sygn. akt IV SA/Po 160/20 z dnia 11 września 2020 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c)oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń - decyzji (WWINB i PINB) tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu; Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącej spółki niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Poddana kontroli Sądu pierwszej instancji decyzja WINB została wydana w trybie wznowienia postępowania, który, stanowiąc nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu, które jest obarczone jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Z uwagi na to, że w ramach wznowionego postępowania może dojść do wzruszenia decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia jego fazę wstępną, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia powołane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (art. 149 § 2 k.p.a.). Niestwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia nakazuje wydać decyzję opisaną w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast potwierdzenie, że przyczyna ta wystąpiła upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi zatem instytucję procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. W sytuacji zatem, gdy pojawia się nowa okoliczność faktyczna nieznana organowi wydającemu decyzję, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, aby stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przepis art. 149 § 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale także co do istoty sprawy, czego zarówno WINB jak i orzekający w pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny zdają się nie dostrzegać. W orzecznictwie podnosi się, że postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3365/14). Przypomnieć także należy, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Oczywistym jest, że obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczą także postępowania wznowieniowego (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn.. akt II OSK 730/05, LEX nr 209471). Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego zarówno pierwszej jak i drugiej instancji było zatem - po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia - ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc przeprowadzenie w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego obejmującego ciąg czynności procesowych zorientowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego, i skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z decyzją ostateczną objętą postępowaniem wznowieniowym. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego zaniechały dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali pomimo, że od momentu ostatniej kontroli upłynęło ponad cztery lata, a inwestor podnosił w toku postępowania, że przywrócił już zatwierdzony projektem budowlanym sposób użytkowania obiektu. Takie ograniczenie postępowania wznowieniowego tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowiło w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne naruszenie prawa. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej. Tylko prawidłowe rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwoli na stwierdzenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu stanowiącego istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i w konsekwencji nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., czy też brak jest podstaw do prawnej ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie naprawczym, co czyni postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym. Organ odwoławczy orzekający w sprawie wznowienia postępowania, będącej typem sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, jest także zobowiązany do oceny, czy ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji są prawidłowe, a więc czy bazują na wiarygodnym materiale dowodowym, są wyczerpujące, pełne i relewantne w świetle przesłanek danej podstawy wznowienia. Braki postępowania pierwszej instancji w powyższym zakresie podlegają ocenie w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli doszło do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę wznowienia na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., a ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny sprawy wznowienia jest niepełny lub dotknięty innymi wadami w takim zakresie, że uzasadniona jest ocena, że organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części albo naruszył inne reguły procesowe wyznaczające warunki dopuszczalności wznowienia postępowania lub merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, to niewątpliwie zachodzi podstawa do zastosowania przez organ drugiej instancji kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., co czyni zasadny również w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym orzeczono na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.