II OSK 1152/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 964/24 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2024 r., nr 203/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 964/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 10 maja 2024 r., nr 203/2024, którą organ ten uchylił pierwszoinstancyjną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 19 marca 2024 r., nr 30/2024 i w to miejsce na podstawie art. 49e pkt 1, art. 52 ust. 1, art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "P.b.") nakazał D.P. jako właścicielowi oraz inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu typu blaszak zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] w T.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.P., zarzucając naruszenie: 1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia, że: a. skarżąca dysponowała terenem, na którym posadowiono garaż na podstawie umowy najmu z dnia 10 stycznia 2006 r., podczas gdy z akt sprawy takie uprawnienie nie wynika; b. obiekt budowalny, którego dotyczy decyzja rozbiórkowa nie jest stale z gruntem związany w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska, to jest niewskazanie na jakiej podstawie Sąd twierdzi, że obiekt będący przedmiotem postępowania (garaż) został posadowiony na działce, do której skarżąca miała prawo w zakresie dysponowania nieruchomością; 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: "P.u.s.a."), przez nieprawidłowe wykonanie wymiaru sprawiedliwości polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia i zbadania sprawy oraz w konsekwencji uznanie, że: a. skarżąca dysponowała terenem, na którym posadowiono garaż, na podstawie umowy najmu z dnia 10 stycznia 2006 r., podczas gdy z umowy takie uprawnienie nie wynika; b. obiekt budowalny, którego dotyczy decyzja rozbiórkowa nie jest stale z gruntem związany w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na braku uwzględnienia skargi, pomimo naruszenia przepisów K.p.a., w szczególności art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej dla skarżącej, gdyż nie jest ona właścicielem działki nr [...], jak również nie posiada innego tytułu do tej działki. Podjęcie przez skarżącą działań ukierunkowanych na rozbiórkę garażu typu blaszak miałoby charakter działania bezprawnego; 5. art. 52 ust. 1 P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie za prawidłową decyzji rozbiórkowej i doręczenie jej skarżącej, podczas gdy adresatem decyzji powinien być właściciel działki nr [...]; 6. art. 3 pkt 5 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż garaż typu blaszak posadowiony na działce nr [...] jest tymczasowym obiektem budowlanym; 7. art. 49e pkt 1 P.b. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji rozbiórkowej w stosunku do skarżącej w sytuacji, gdy brak było podstaw do zastosowania tego przepisu. D.P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., ponieważ przez pryzmat tej grupy przepisów, zdaniem D.P. naruszonych, kwestionuje ona sam sposób odczytania materiału dowodowego sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżąca twierdzi, że Sąd pierwszej instancji bez podstaw przyjął, iż dysponowała terenem, na którym posadowiono garaż, na podstawie umowy najmu z dnia 10 stycznia 2006 r., choć z jej treści nie wynika ani jej status najemcy, ani jakiekolwiek uprawnienie do korzystania z fragmentu działki nr [...] w celu wykonywania robót budowlanych. Wywód ten nie podważa zaskarżonego wyroku. Art. 133 § 1 P.p.s.a. określa podstawę orzekania przez sąd administracyjny. Przepis ten może zostać naruszony wtedy, gdy sąd pominie materiał znajdujący się w aktach albo oprze rozstrzygnięcie na okolicznościach pozostających poza nimi. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Istota wywodu Sądu pierwszej instancji nie sprowadzała się do stwierdzenia, że skarżąca legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Sąd pierwszej instancji przyjął natomiast, że nie wykazano niemożliwości wykonania przez D.P. nakazu rozbiórki garażu, który sama posadowiła, który nie jest trwale związany z gruntem i który nie dzieli losów prawnych nieruchomości gruntowej. Z tej perspektywy odwołanie się do odrębnego stosunku najmu lokalu nie miało znaczenia rozstrzygającego. Nawet przy przyjęciu, że skarżąca trafnie wskazuje na ograniczony zakres tej umowy, nie prowadzi to do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji orzekał poza materiałem sprawy albo że błędnie zidentyfikował zasadniczą przesłankę rozstrzygnięcia. Nie można też podzielić twierdzenia D.P., że uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie przesądzające, a zatem nakaz rozbiórki musiał zostać skierowany do właściciela działki. Skarżąca ma rację o tyle, że uprawnienia z art. 3 pkt 11 P.b. muszą wynikać z określonego tytułu prawnego. Rzecz jednak w tym, że w realiach tej sprawy nie z tej normy wywodzono dopuszczalność skierowania nakazu do D.P.. Podstawą tej oceny było ustalenie, że skarżąca występowała jako inwestorka i pozostaje właścicielką garażu, a z materiału sprawy nie wynika, by zanikł jej związek z obiektem, by utraciła do niego dostęp albo by wyzbyła się jego własności. Sąd pierwszej instancji uwzględnił również, że właściciel gruntu (Gmina Miasto T.) nie sprzeciwiał się istnieniu obiektu ani skierowaniu nakazu do skarżącej. W tych warunkach zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w części odnoszącej się do stosunku najmu nie jest usprawiedliwiony. Z tych samych przyczyn nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. D.P. twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, iż mogła ona dysponować działką w zakresie pozwalającym na wykonanie nakazu rozbiórki. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala w pełni odtworzyć tok rozumowania Sądu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy nie ustaliły jednoznacznie, czy skarżąca dysponowała zgodą właściciela terenu na posadowienie obiektu, jednak z okoliczności sprawy, w tym z długiego okresu istnienia garażu oraz z braku sprzeciwu Gminy także w toku postępowania nadzorczego, wywiódł brak przeszkód do wykonania rozbiórki przez skarżącą. To, że D.P. tej oceny nie podziela, nie oznacza jeszcze, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów ustawowych albo uniemożliwia kontrolę kasacyjną. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. ma natomiast w tej części charakter wtórny. Skoro nie doszło do uchybień wskazanych wyżej, nie można także przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie sprawował kontrolę działalności administracji. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w tej części, w której skarżąca kwestionuje ustalenie Sądu, w oparciu o akta sprawy, że sporny garaż nie jest trwale związany z gruntem. D.P. powołuje się na utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym o trwałym związaniu z gruntem nie rozstrzyga sam sposób wykonania fundamentów. Teza ta, ujmowana generalnie, nie budzi zastrzeżeń. Nie oznacza to jednak, że w sprawie Sąd błędnie na podstawie materiału dowodowego ocenił charakter obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ograniczył się bowiem do prostego wyprowadzenia wniosku z samego braku fundamentów. Badał akta administracyjne i nadał znaczenie ustalonym cechom konkretnego garażu, zważając, że jest to blaszak o wymiarach 4 x 6 m, posadowiony na płycie betonowej i płytach chodnikowych. Co więcej, sama skarżąca w toku postępowania administracyjnego podawała, że garaż stoi jedynie na starej wylewce betonowej i częściowo na płytkach chodnikowych oraz że nie jest trwale związany z gruntem. Wobec takich wypowiedzi D.P., które Sąd pierwszej instancji odnotował, nie można skutecznie utrzymywać, że Sąd pierwszej instancji nie bazował na aktach sprawy bądź dowolnie odczytał dowody. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 3 pkt 5 P.b. przez błędne uznanie garażu za tymczasowy obiekt budowlany. Przepis ten obejmuje również obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem. Ma on charakter opisowy i posługuje się wyliczeniem przykładowym, a nie zamkniętym katalogiem. Garaż blaszany o cechach ustalonych w sprawie mieści się w tej kategorii. Skarżąca odwołuje się do orzeczeń akcentujących znaczenie wielkości obiektu, jego konstrukcji, przeznaczenia i względów bezpieczeństwa. Nie zmienia to oceny przyjętej w zaskarżonym wyroku, ponieważ kryteria te muszą być odnoszone do konkretnego obiektu, a nie rozpatrywane abstrakcyjnie. W tej sprawie istotne właściwości garażu prowadziły do wniosku, że mamy do czynienia z obiektem niepołączonym trwale z gruntem, w realiach sprawy odpowiadającym cechom tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że forsowana przez skarżącą alternatywna kwalifikacja garażu jako budynku trwale związanego z gruntem nie prowadziłaby do podważenia samej potrzeby zastosowania przepisów art. 48 i nast. P.b. D.P. nie wykazuje bowiem, aby sporny obiekt pozostawał poza reglamentacją P.b. albo aby jego realizacja nie wymagała stosownej zgody organu. Jeżeli traktować garaż jako tymczasowy obiekt budowlany, to wobec wieloletniego okresu jego istnienia nie mieścił się on w reżimie obiektów przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w terminie 120 dni, obowiązującym w dacie jego realizacji. Jeżeli natomiast przyjąć, jak chce skarżąca, że chodziło o budynek trwale związany z gruntem, to tym bardziej jego wzniesienie bez wymaganej zgody stanowiłoby samowolę budowlaną. W obu ujęciach brak jest podstaw do twierdzenia, że organy nadzoru budowlanego nie mogły wszcząć i prowadzić procedury legalizacyjnej. Związane z powyższym i kluczowe znaczenie mają następnie zarzuty naruszenia art. 52 ust. 1 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżąca utrzymuje, że skoro nie jest właścicielką działki nr [...] i nie wykazała innego tytułu prawnego do tego gruntu, decyzja rozbiórkowa nie mogła zostać do niej skierowana, a wykonanie tej decyzji przez nią byłoby bezprawne, co czyni decyzję niewykonalną. Stanowisko to jest błędne. Art. 52 ust. 1 P.b. stanowi, że obowiązki w formie nakazów i zakazów nakłada się na inwestora, a jeżeli roboty budowlane zostały zakończone albo wykonanie postanowienia lub decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Już z brzmienia przepisu wynika, że ustawodawca odwołuje się do właściciela obiektu budowlanego, a nie do właściciela gruntu. Tymczasem cała argumentacja D.P. opiera się na utożsamieniu tych dwóch kategorii. Założenie to nie mogło zostać zaakceptowane, skoro w sprawie przyjęto, że sporny garaż nie jest trwale związany z gruntem i nie dzieli jego losów prawnych. W takich warunkach właściciel działki nie musi być właścicielem garażu. Wojewódzki Inspektor oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznali zatem, że adresatką nakazu mogła być D.P. jako właścicielka obiektu, a zarazem inwestorka. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut odwołujący się do art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Niewykonalność decyzji w rozumieniu tego przepisu musi mieć charakter obiektywny, trwały i istnieć już w dacie wydania decyzji. Skarżąca takiego stanu nie wykazała. Przeciwnie, z ustaleń przyjętych w sprawie wynika, że to D.P. doprowadziła do posadowienia garażu, że w toku postępowania przedstawiała się jako inwestorka, że odebrała skierowane do niej postanowienie o wstrzymaniu budowy, nie skorzystała z możliwości legalizacji obiektu i nie wykazała, aby utraciła związek z garażem, dostęp do niego albo jego własność. Nie wykazano również, aby właściciel gruntu sprzeciwiał się wykonaniu przez skarżącą czynności zmierzających do usunięcia garażu. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że wykonanie nakazu rozbiórki przez D.P. było prawnie lub faktycznie niemożliwe. Nie zmienia tej oceny odwołanie się przez skarżącą do pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z art. 3 pkt 11 P.b. D.P. wywodzi, że takie uprawnienie musi wynikać z wyraźnego tytułu prawnego i nie może być domniemane. Pogląd ten nie rozstrzyga jednak o sprawie, ponieważ nie z tej normy wyprowadzono możliwość skierowania do niej nakazu rozbiórki. W realiach sprawy chodzi o usunięcie przez inwestorkę i właścicielkę własnego obiektu, nietrwale związanego z gruntem. Brak wykazania tytułu do gruntu w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. nie jest jeszcze równoznaczny z wykazaniem trwałej i obiektywnej niewykonalności decyzji. Powołane przez skarżącą orzeczenia, zapadłe na tle odmiennych stanów faktycznych, nie podważają tej oceny. W świetle powyższego nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi przez przyjęcie, że decyzja organu jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. albo że została skierowana do niewłaściwego adresata. Jak już wyjaśniono, D.P. nie wykazała niewykonalności decyzji, a twierdzenie, że jedynym możliwym adresatem nakazu był właściciel działki, nie koresponduje z art. 52 ust. 1 P.b. oraz z ustalonym charakterem obiektu. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 49e pkt 1 P.b. D.P. nie kwestionuje skutecznie tego, że po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu budowy nie złożyła wniosku o legalizację w terminie ustawowym. Nie zaskarżyła również samego postanowienia wstrzymującego budowę. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego był obowiązany do wydania decyzji o rozbiórce. Zarzut skierowany przeciwko zastosowaniu art. 49e pkt 1 P.b. ma zatem charakter wtórny wobec twierdzeń odnoszonych do kwalifikacji obiektu i osoby adresata nakazu. Skoro zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione, nie było także podstaw do kwestionowania zastosowania art. 49e pkt 1 P.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.