II OSK 1131/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1194/24 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] w D. z dnia 20 maja 2024 r. nr 15/2024 w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...] w B. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2024 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1194/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M.B. na uchwałę Zarządu Powiatu D. w D. (dalej jako: Zarząd) z dnia 20 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Centrum [...] w B. (pkt I) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i (pkt II) orzekł o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. W dniu 20 maja 2024 r. Zarząd Powiatu D. w D., działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107), art. 15 ust. 1, ust. 6 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87; dalej jako: u.o.p.d.k.), art. 70 § 1 i § 3 w związku z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 1465) oraz § 4 ust. 2 Statutu Centrum [...] w B. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu D. z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie utworzenia "Centrum [...] w B." (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2008 r. Nr 611, poz. 4067, z 2017 r. poz. 2613, z 2024 r. poz. 1083), podjął uchwałę nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Centrum [...] w B., zgodnie z którą odwołano M. B. ze stanowiska Dyrektora Centrum [...] w B. z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w tym ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, wskazanych w uzasadnieniu stanowiącym integralną część uchwały. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w sprawie naruszono art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. W uzasadnieniu wskazano, że organ zignorował wymagania dotyczące procesu konsultacyjnego, o którym mowa w powyższym przepisie, nie podając kryteriów wyboru stowarzyszeń, które nie mogą być wybrane przypadkowo, losowo, czym naruszył ten przepis w istotnym stopniu. Pominięcie działań konsultacyjnych stanowi, zdaniem sądu, istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd, podnosząc następujące zarzuty: 1. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że Zarząd nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, jakie stowarzyszenia twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Centrum [...] w B. (dalej jako: Centrum [...]) działają na terenie powiatu [...], pomimo że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (na stronie 5) wyraźnie wskazano, że Zarząd uzyskał taką informację z Wydziału Rozwoju Lokalnego, Edukacji i Zdrowia Starostwa Powiatowego w D.; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do treści dokumentu w postaci pisma procesowego M. B., wniesionego w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w Tarnowie, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt IV P 350/24, powołanego przez Zarząd w celu wykazania braku współpracy pomiędzy Centrum [...] a Stowarzyszeniem [...] oraz niewskazanie w uzasadnieniu wyroku przyczyn pominięcia tego dowodu; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania wszystkich stowarzyszeń, których opinie w zakresie osoby odwoływanego Dyrektora były w ocenie sądu wymagane; 4. naruszenie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez uznanie, że Zarząd powinien był uzyskać opinię Stowarzyszenia [...] w zakresie odwoływanego dyrektora, w sytuacji gdy rzeczone stowarzyszenie nie współpracowało z Centrum [...] ; 5. naruszenie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez uznanie, że Zarząd powinien był uzyskać opinię Stowarzyszenia [...] w zakresie odwoływanego dyrektora, w sytuacji gdy rzeczone stowarzyszenie nie jest stowarzyszeniem twórczym w rozumieniu tego przepisu oraz nie współpracowało z Centrum [...]. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie Zarząd wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ewentualnie uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. B. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów przedstawionych przez strony w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a jedynie do tych, które miały wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał jednoznacznie, że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały było stwierdzenie błędów proceduralnych. W związku z tym dalej idąca kontrola zaskarżonego aktu stała się co najmniej przedwczesna. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, sąd jednoznacznie wskazał, że Zarząd uzyskał opinię Stowarzyszenia [...] (pismo z dnia 17 maja 2024 r.) w przedmiocie odwołania M. B. Bezpodstawny jest również zarzut, że sąd powinien wskazać, do jakich stowarzyszeń powinien zwrócić się Zarząd. Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że skarga nie zakwestionowała podstawowego uchybienia dostrzeżonego przez sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej uchwały było prowadzone w sposób wadliwy i nie zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję tj. naruszono art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Obowiązkiem organu było ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na danym terenie, jakie współpracują z Centrum [...], a następnie – zasięgnąć ich opinii. W niniejszej sprawie uzasadnione wątpliwości wzbudziło, czy Zarząd wywiązał się z obowiązku uzyskania opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, gdyż brak właściwych związków zawodowych nie był kwestionowany. Z uzasadnienia jednoznacznie wynika, że u podstaw wydania zaskarżonego wyroku legło stwierdzenie, że organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, jakie stowarzyszenia twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Centrum [...] funkcjonują na terenie powiatu. M. B. w skardze do sądu pierwszej instancji wskazała przykładowe stowarzyszenia, które – jej zdaniem – spełniają kryteria art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Sąd nie wskazał, do jakich stowarzyszeń Zarząd powinien się zwrócić, a jedynie przykładowo wskazał, że konkretne stowarzyszenia mogą (hipotetycznie) spełniać wymagania wskazane w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., zaś Zarząd w toku postępowania nie zweryfikował w sposób wyczerpujący i rzetelny, do jakich stowarzyszeń mógł się zwrócić. W związku z powyższym zarzuty wyrażone w punkcie czwartym i piątym skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd nie miał obowiązku wymienienia wszystkich stowarzyszeń, do których organ powinien się zwrócić (zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazany w punkcie trzecim skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, tak samo jak sąd pierwszej instancji, że Zarząd nie zaniechał zupełnie uzyskania opinii, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., lecz nie wyjaśnił czy istniała możliwość zwrócenia się do innych stowarzyszeń i ewentualnie – dlaczego od tego odstąpiono. Kwestia ta ma szczególne znaczenie w kontekście tego, że jedyne stowarzyszenie, do którego Zarząd się zwrócił – odmówiło wydania opinii w sprawie (k. 83 akt admin.). Chybiony jest argument, że w toku postępowania wystarczające było skorzystanie z informacji znanych Zarządowi z urzędu – w ramach działalności starostwa. Okoliczność, że starosta sprawuje nadzór nad stowarzyszeniami mającymi siedzibę na terenie powiatu, nie oznacza, że posiada wiedzę w zakresie tego, z jakimi podmiotami instytucja współpracuje – a jest to kryterium dla niniejszej sprawy. Całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Zarządu, który z treści pytań kierowanych przez M. B. do świadków w postępowaniu toczącym się przed sądem pracy, wyprowadza twierdzenie o tym czy konkretne stowarzyszenie spełnia przesłanki z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Wypada zatem podkreślić, że niniejsze postępowanie toczy się na podstawie odmiennych przepisów i zasad niż proces przed sądem powszechnym, a Zarząd jest w tej sprawie organem administracji publicznej, nie zaś stroną sporu. Reasumując powyższe rozważania należy podzielić konkluzję sądu pierwszej instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął realne i rzetelne próby poszukiwania stowarzyszeń spełniających przesłanki z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Działania Zarządu w tym zakresie miały charakter pozorny. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organ powinien wskazać kryteria wyboru stowarzyszeń, do których zwrócił się w tym trybie. Słuszny jest także pogląd, że organ powinien wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się wybierając w procesie konsultacyjnym konkretne podmioty. Prawidłowa jest bowiem ocena, że nie mogą być to stowarzyszenia wybrane dowolnie czy losowo (por. analogiczne stanowisko przedstawione przez NSA w wyrokach: z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1190/20 i 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.