II SA/Sz 112/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi W. K. na zarządzenie Burmistrza Polic z dnia 15 grudnia 2025 r. w przedmiocie odwołania Dyrektora Biblioteki Miejskiej im. Marii Skłodowskiej Curie w Policach I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Burmistrza Polic na rzecz skarżącej W. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania.

Zarządzeniem z dnia 15 grudnia 2025 r. Burmistrz P. (dalej: "Burmistrz", "organ"), działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: "u.s.g."), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87, dalej: "u.o.p.d.k.") w związku z art. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2393) oraz art. 70 w związku z art. 32 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r., poz. 277, dalej: "Kodeks pracy") odwołał W. K. ze stanowiska Dyrektora Biblioteki Miejskiej [...] w P. (§ 1). W § 2 wskazał, że powodem odwołania jest naruszenie przepisów prawa, to jest art. 2b ust. 2, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 pkt 2, art. 17 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2025 r., poz. 913, dalej: "u.r.z.z.o.n."), art. 229 ust. 4 Kodeksu pracy oraz § 9 ust. 1 Statutu Biblioteki Miejskiej [...] w P. (uchwała nr XXXIII/238/2013 Rady Miejskiej w P. z dnia 25 czerwca 2013 r.). W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r., nr OK.4424.14.2025.WS zwrócono się do Dyrektorki o wyjaśnienie kwestii dotyczących wskazania podstaw prawnych zażądania od pracownika dostarczenia orzeczenia o niepełnosprawności, nie wyrażenia zgody pracownikowi na skierowanie go do lekarza medycyny pracy zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 2 u.r.z.z.o.n. oraz powodów świadczenia pracy w dniu 1 kwietnia 2025 r., mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim. Wskazano, że pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r. Dyrektorka potwierdziła, że w dniu 4 marca 2025 r. zwróciła się do pracownika o przedstawienie orzeczenia o niepełnosprawności, wskazała powody odmowy uznania wniosku pracownika o przeprowadzenie badań profilaktycznych oraz potwierdziła fakt świadczenia pracy w dniu 1 kwietnia 2025 r. mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim. W ocenie organu przez to, że w dniu 1 kwietnia 2025 r. Dyrektorka świadczyła pracę mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim, naraziła pracodawcę na ryzyko odpowiedzialności za wykroczenie. Podjęcie pracy w tym czasie nastąpiło wyłącznie w oparciu o indywidulaną decyzję Dyrektorki i przy braku szczególnego interesu pracodawcy, który by tego rodzaju działanie uzasadniał. Zgodnie z art. 229 ust. 4 Kodeksu pracy pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Dyrektorka jako osoba wykonująca wobec zatrudnionych w bibliotece pracowników obowiązki wynikające z przepisów prawa pracy, powinna w sposób szczególny przestrzegać przepisów prawa pracy, mając przy tym świadomość własnej odpowiedzialności z tego tytułu. W ocenie Burmistrza zażądanie od pracownika orzeczenia o niepełnosprawności stanowi naruszenie przepisu art. 2b ust. 2 u.r.z.z.o.n. Przepis ten w sposób jednoznaczny określa, iż przedstawienia pracodawcy dokumentów dotyczących stanu zdrowia pracownika jest dobrowolne. Analiza stanu faktycznego nie dowodzi, że przedstawienie orzeczenia o niepełnosprawności nastąpiło w sposób dobrowolny, a było powodowane wyłącznie konsekwencją uzyskania przez Dyrektorkę informacji o stanie zdrowia pracownika. Zdaniem organu istotnym jest, iż mimo uzyskania takiego orzeczenia od pracownika, jako osoba wykonująca wobec pracowników obowiązki wynikające z przepisów prawa pracy, Dyrektorka nie zrealizowała tych, które są związane z organizacją miejsca pracy i czasu pracy takiego pracownika. O ile art. 15 ust. 1 u.r.z.z.o.n. przewiduje ograniczenia co do czasu pracy, to art. 16 ust. 1 pkt 2 u.r.z.z.o.n. pozwala na określenie innego czasu pracy w przypadku uzyskania zgody lekarza zajmującego się leczeniem profilaktycznym pracowników. Owa zgoda jest wydawana na wniosek pracownika i żaden przepis ustawy nie przyznaje pracodawcy kompetencji odmowy uwzględnienia takiego wniosku. Przepis art. 16 ust. 1 pkt 2 u.r.z.z.o.n. zawiera uprawnienie pracownika, którego to uprawnienia pracodawca nie może w żaden sposób ograniczać i to niezależnie od rodzaju powierzonej temu pracownikowi pracy. Takie samo uprawnienie zawiera art. 17 u.r.z.z.o.n., który stanowi, iż osoba niepełnosprawna ma prawo do dodatkowej przerwy w pracy na gimnastykę usprawniającą lub wypoczynek. Czas przerwy wynosi 15 minut i jest wliczany do czasu pracy. Zgromadzona w sprawie dokumentacja jednoznacznie wskazuje, iż w stosunku do pracownika z orzeczeniem niepełnosprawności obowiązek pracodawcy w powyższym zakresie nie był realizowany. Burmistrz wskazał, że wystąpił do Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Kultury [...] o wyrażenie opinii w przedmiocie zamiaru odwołania Dyrektorki ze stanowiska oraz że nie występował o taką opinię do stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na przedmiot działalności prowadzonej przez bibliotekę, bowiem takie stowarzyszenia nie funkcjonują w ramach działalności instytucji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe zarządzenie Burmistrza złożyła W. K.. Skarżąca podniosła, że organ błędnie przyjął, że żądała od pracownika ujawnienia orzeczenia o niepełnosprawności, podczas gdy informacja o istnieniu takiego orzeczenia została wcześniej ujawniona przez osobę trzecią, a zwrócenie się do pracownika miało charakter wyłącznie potwierdzający i służyło ustaleniu przysługujących uprawnień pracowniczych, bez jakiejkolwiek formy przymusu lub uzależniania sytuacji pracowniczej od złożenia dokumentu. Organ wadliwie przypisał również naruszenie art. 229 § 4 Kodeksu pracy, pomijając fakt, że skarżąca posiadała aktualne orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do pracy na zajmowanym stanowisku, co wykluczało obowiązek kierowania jej na ponowne badania profilaktyczne. Ponadto organ bezpodstawnie uznał za naruszenie fakt incydentalnego wykonywania czynności w okresie zwolnienia lekarskiego, pomijając ich wyjątkowy charakter oraz brak wpływu na funkcjonowanie instytucji. Organ wadliwie ustalił również, że skarżąca odmówiła skierowania pracownika na badania do lekarza medycyny pracy w celu dopuszczenia do pracy w godzinach nadliczbowych. W rzeczywistości skarżąca nie odmówiła skierowania na badania profilaktyczne, lecz wskazała na planowane zmiany organizacyjne oraz fakt że w dziale, do którego planowano przeniesienie pracownika, nie występowała potrzeba wykonywania pracy w godzinach nadliczbowych. Okoliczność ta miała charakter organizacyjny, a nie odmowy realizacji obowiązków pracodawcy. Podkreśliła przy tym, że podczas okresowych badań pracownika we wrześniu 2025 r. lekarz medycyny pracy i tak nie wyraził zgody na wykonywanie pracy w godzinach nadliczbowych, co potwierdza, iż zarzut organu jest oderwany od rzeczywistych okoliczności sprawy i nie mógł stanowić racjonalnej podstawy do odwołania skarżącej ze stanowiska. Zarzut organu dotyczący naruszenia art. 17 u.r.z.z.o.n. jest chybiony, albowiem skarżąca zapewniła pracownikowi możliwość korzystania z dodatkowej przerwy, co zostało potwierdzone pisemnym uzgodnieniem, w którym pracownik oświadczył, że ma świadomość przysługującego mu uprawnienia oraz samodzielnie ustala moment jego wykorzystania w toku dnia pracy. Skarżąca wskazała, że została powołana na stanowisko Dyrektora Biblioteki im. [...] w P. z dniem 1 lipca 2006 r. na czas nieokreślony, a jej stosunek powołania nie został przekształcony po nowelizacji przepisów u.o.p.d.k. z 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. nr 207 poz. 1230). Okoliczność ta nakładała na organ obowiązek szczególnie wnikliwej i proporcjonalnej oceny przesłanek odwołania, czego w zaskarżonym zarządzeniu zabrakło. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca mimo zmiany przepisów prawa, nie została po dniu 1 stycznia 2012 r. powołana na czas określony. Zdaniem organu z dniem 1 stycznia 2012 r., powołanie skarżącej, na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, z powołania na czas nieokreślony, uległo zmianie na czas określony. Z uwagi na brak dokonania stosownej zmiany okresu powołania przez organ prowadzący, organ uznał, że kadencja skarżącej została w sposób domniemany uznana na maksymalny okres 7 lat i mimo braku kolejnych powołań, w sposób dorozumiany przedłużana. Według organu wskazane i przyznane przez skarżącą naruszenia, wypełniają dyspozycję normy art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Skarżąca, jako prowadząca instytucję kultury jest obowiązana do przestrzegania nie tylko wskazanej ustawy, ale także każdej innej, która wiąże się z funkcjonowaniem instytucji kultury, w tym w zakresie przepisów związanych z zarządzaniem. Organ wskazał, że nie występował o opinię środowisk twórczych związanych z funkcjonowaniem instytucji kultury - biblioteki, albowiem takowe nie funkcjonowały i nie funkcjonują przy tej instytucji. W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżącej, w uzupełnieniu skargi, wskazał, że zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez odwołanie dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia opinii właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych w zakresie zamiaru odwołania; 2. art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności nie są zgodne ze stanem faktycznym sprawy, nadto zarzucane skarżącej nieprawidłowości nie zostały w sposób właściwy wskazane ani też przekonywująco umotywowane, w szczególności w zakresie wypełnienia przez nie ustawowych przesłanek; 3. art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wskazane w uzasadnieniu odwołania przyczyny nie mieszczą się w ustawowym katalogu. Pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności odwołania Dyrektora Biblioteki Miejskiej [...] w P. z dnia 15 grudnia 2025 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1. odwołania Dyrektora Biblioteki Miejskiej [...] w P. z dnia 15 grudnia 2025 r. - celem wykazania faktu: odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Biblioteki [...] w P., podstawy prawnej odwołania, powodów odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Biblioteki im. [...] w P., istotnego naruszenia prawa przez Burmistrza P. w związku z nieuprawnionym i nieuzasadnionym odwołaniem skarżącej ze stanowiska Dyrektora Biblioteki [...] w P., istotnego naruszenia prawa przez Burmistrza w związku z niezasięgnięciem opinii stowarzyszeń twórczych działających na obszarze P., właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę [...] w P.; 2. uchwały nr XXXIII/238/2013 Rady Miejskiej w P. z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie nadania statutu Bibliotece [...] w P. - celem wykazania faktu: siedziby Biblioteki [...] w P., obszaru działania Biblioteki [...] w P., celów i zadań Biblioteki [...] w P.; 3. wydruku z KRS dot. Regionalnego Stowarzyszenia Literacko- Artystycznego w P., nr KRS: [...] 4. wydruku z KRS dot. P. Uniwersytetu Trzeciego Wieku, nr KRS: [...]; 5. wydruku z KRS dot. Stowarzyszenia Przyjaciół Ziemi P. "S. ", nr KRS: [...] - wszystkich, celem wykazania faktu: działalności stowarzyszeń twórczych działających na obszarze P., właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę [...] w P., zaniechania przez Burmistrza zasięgnięcia opinii stowarzyszeń twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę [...] w P., istotnego naruszenia prawa przez Burmistrza w związku z niezasięgnięciem opinii stowarzyszeń twórczych działających na obszarze P., właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę [...] w P.. Rozwijając postawione zarzuty pełnomocnik skarżącej w pierwszej kolejności podniósł, że czynności organu wykonawczego gminy o charakterze władczym wymagają zachowania formy aktu organu, tj. zarządzenia. W przedmiotowej sprawie, odwołanie skarżącej ze stanowiska nastąpiło wyłącznie w drodze pisma informacyjnego, które nie zostało oznaczone jako zarządzenie, nie zawierało numeru aktu i de facto nie zostało wydane jako formalne rozstrzygnięcie organu wykonawczego. Skarżąca wnosząc skargę do Sądu działała w celu zabezpieczenia swojego interesu, niemniej – zdaniem skarżącej – brak zachowania przez organ właściwej formy rozstrzygnięcia stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem Burmistrz nie może skutecznie realizować ustawowej kompetencji w sposób dowolny, z pominięciem wymaganej formy działania. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że stosownie do art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Burmistrz miał obowiązek, przed odwołaniem skarżącej ze stanowiska dyrektora, zasięgnąć opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, czego nie uczynił. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że na terenie Gminy P. działa kilka stowarzyszeń, których cele działalności związane są z działalnością kulturalną, twórczą, edukacyjną czy oświatową. Są to m.in.: Regionalne Stowarzyszenie Literacko-Artystyczne w P., P. Uniwersytet Trzeciego Wieku , Stowarzyszenie Przyjaciół Ziemi P. "S. ". Działalność tych podmiotów jest ściśle związana z obszarem zarówno terytorialnym jak i rodzajem działalności kulturalnej prowadzonej przez Bibliotekę. Pełnomocnik skarżącej podkreślił przy tym, że ustalenie pełnej listy podmiotów oraz zasięgnięcie ich opinii w zakresie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora, należało do Burmistrza jako organizatora. Zaniedbanie tego obowiązku stanowi o istotnym naruszeniu procedury odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, że przesłanki, o których mowa w przepisie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., stanowią zamknięty katalog podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, wobec czego organ powinien, po pierwsze, wyjaśnić, które z nich w konkretnych okolicznościach podlegały zastosowaniu i - po drugie - swoje działanie właściwie udokumentować. Zdaniem skarżącej powody odwołania wskazane w uzasadnieniu zarządzenia są praktycznie nieweryfikowalne. Przyczyny wskazane przez Burmistrza są bardzo ogólne. Merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów organu stawianych w stosunku do skarżącej jest znacznie utrudnione, bowiem w uzasadnieniu do odwołania wskazano co prawda, na pozór, konkretne naruszenia jednak de facto, ich ocena dokonana przez organ, jest absolutnie arbitralna. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. Tymczasem organ, w uzasadnieniu odwołania powołuje się wyłącznie na dwa dokumenty - pismo z dnia 7 kwietnia 2025 r. oraz pismo z dnia 11 kwietnia 2025 r., co samo w sobie wskazuje na pobieżną ocenę sytuacji i iluzoryczność powodów odwołania. Niezależnie od powyższego, skarżąca wskazała, że w okresie zajmowania stanowiska, nigdy nie dopuściła się zarzucanych jej w odwołaniu naruszeń a twierdzenia organu w tym zakresie są absolutnie dowolne i niewykazane żadnymi dowodami. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko, wnioski oraz argumentację zawartą w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2026 r. Wskazał, że organ nie zwracał się do Starosty P. z zapytaniem o podmioty, które mógłby opiniować odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora Biblioteki. Zaznaczył przy tym, że Regionalne Stowarzyszenie Literacko - Artystyczne w P. aktywnie uczestniczyło i współpracowało z Biblioteką organizując szereg konkursów, spotkań autorskich i literackich. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi organu na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że wymóg konsultacji z organizacjami społecznymi został prawidłowo wykonany. Współpraca z organizacjami pomiędzy stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi w tym przypadku miała charakter incydencjalny i polegała na organizacji pojedynczych wydarzeń. W ocenie organu miało to charakter jedynie udostępniania pomieszczeń Biblioteki. Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika organu pełnomocnik skarżącej wskazała, że Konkurs Literacki im. [...] był wydarzeniem cyklicznym. Był organizowany corocznie wraz z Biblioteką od roku 2005. Nadmieniła również, że od 2003 r. Literacka Grupa Artystyczna, która następnie przekształciła się Regionalne Stowarzyszenie Literacko-Artystyczne w P., działała przy Bibliotece i ostatecznie nabrała ram formalnych kontynuując swoją działalność jako Stowarzyszenie. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2026 r. w punkcie 1 oraz w punkcie 2 oraz przeprowadzić dowód z dokumentów wskazanych w piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2026 r. w punkcie 3, 4 oraz 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy odwołania ze stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury (biblioteki). Podejmowane w tym przedmiocie akty przyjmują formę zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mających charakter aktu władczego jednostkowo-konkretnego. W ocenie Sądu bez wpływu na charakter aktu pozostaje nadana mu nazwa (lub brak stosownej nazwy) czy też brak numeru. Decydujące znaczenie ma bowiem treść aktu (jego zawartość merytoryczna). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż kwestionowane w niniejszej sprawie odwołanie ze stanowiska biblioteki jest aktem z zakresu zadań administracji publicznej o władczym charakterze, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i podlega kontroli sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który to Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury wynika z tego, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu - w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych - może dochodzić przed sądem pracy (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16, z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 132/21, z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2492/21). Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dyrektora instytucji kultury ze stanowiska, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem, na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I PK 200/12, publ. OSNP 2014/2/19). Wskazać również należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury kształtuje sytuację prawną osoby odwołanej, zatem interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżonym zarządzeniem, którego legalność skarżąca kwestionuje. Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały czy też zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał czy zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał czy zarządzeń (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1715/23, a także Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Bezsporne jest, że skarżąca powołana została na stanowisko Dyrektora Biblioteki [...] w P. na czas nieokreślony, co odpowiadało ówczesnemu brzmieniu art. 15 ust. 1 zd. 1 u.o.p.d.k., zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony. Obecnie brzmienie przepisu art. 15 ust. 1 jest takie, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. W wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 207, poz. 1230, dalej: "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. - prawodawca wyeliminował możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 tegoż artykułu regulacji, iż dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektorów instytucji kultury powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej prawodawca ustalił w art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej, iż dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Odnośnie samorządowych instytucji kultury prawodawca w art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej wskazał, iż dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowione zostało, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury. Zatem z dniem 1 stycznia 2012 r. kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia, że skarżąca aż do odwołania była dyrektorem powołanym na czas nieokreślony. Zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowienie, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza, iż w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach, co prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych bibliotek, domów i ośrodków kultury nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na to stanowisko na czas nieokreślony (por. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16, z dnia 27 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 751/25). Niemniej jednak skarżąca faktycznie wykonywała obowiązki Dyrektora Biblioteki do czasu jej odwołania, to jest do dnia wydania zaskarżonego aktu. Skarżąca poprzez dopuszczenie jej do wykonywania obowiązków Dyrektora Biblioteki po dniu 1 stycznia 2012 r. powołana została przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony - czego organ nie kwestionuje. W związku z powyższym w stosunku do skarżącej zastosowanie znajdowały przepisy znowelizowanej ustawy u.o.p.d.k. Wskazać zatem należy, iż z przytoczonego powyżej art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. jednoznacznie wynika, że przed odwołaniem dyrektora instytucji kultury organizator ma zasięgnąć opinii m.in. stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Jak wskazał w zaskarżonym zarządzeniu Burmistrz, nie zasięgał opinii żadnych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę ponieważ uznał, że takie nie funkcjonują w ramach działalności tej instytucji. Podkreślić należy, że zasięgnięcie opinii ww. podmiotów jest obligatoryjne. Jednocześnie za utrwaloną należy uznać taką wykładnię art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., która nie zawęża zakresu obowiązku zasięgania opinii związków zawodowych i stowarzyszeń zawodowych podczas powoływania oraz odwoływania dyrektora instytucji kultury do organizacji działających na terenie gminy lub tych, do których należy dyrektor. Obowiązek ten należy rozumieć szeroko. Ma on na celu stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w sferze szeroko pojętej kultury, nie tylko tych które działają na obszarze danej gminy, ale także stowarzyszeń i organizacji regionalnych i ogólnokrajowych, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury. Chodzi przy tym także o niezawężanie zakresu pojęcia "stowarzyszenia twórcze" i obejmowanie nim zarówno stowarzyszeń zrzeszających twórców, jak i stowarzyszenia prowadzące i inspirujące działalność twórczą. W związku ze specyfiką działania instytucji kultury konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami i związkami, działającymi w dziedzinie kultury, a ich opinia ma niebagatelne znaczenie. Spełnienie wymogu zasięgania opinii szerokiego kręgu związków i stowarzyszeń twórczych jest warunkiem skutecznego powołania/odwołania dyrektora instytucji kultury (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16, z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2381/21). Z akt sprawy oraz stanowiska organu wynika, że Burmistrz przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia nie zasięgnął opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych przy czym nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy są i jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę, u których należy zasięgnąć opinii, o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Podkreślić należy, że to organizator ma obowiązek ustalić krąg podmiotów uprawnionych do zajęcia stanowiska (np. na podstawie Krajowego Rejestru Sądowego, ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę P. czy uzyskanego od Biblioteki wykazu stowarzyszeń zawodowych i twórczych, z którymi Biblioteka współpracuje) oraz skierować do ich stosowne wystąpienia. Niewystarczające jest stwierdzenie organu, że nie wie o działalności takich stowarzyszeń zawodowych i twórczych na obszarze, na którym Biblioteka w P. i jej Dyrektor prowadzi działalność kulturalną czy też, że takie stowarzyszenia zawodowe i twórcze "nie funkcjonują w ramach działalności instytucji". Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, aby Burmistrz poczynił takie ustalenia. Skarżąca zaś wskazuje, że takie stowarzyszenia funkcjonują na terenie gminy. Również Sądowi z urzędu znane jest np. Stowarzyszenie Dyrektorów i Dyrektorek Samorządowych Instytucji Kultury z siedzibą we W. które opiniuje zamiar powołania lub odwołania dyrektorów instytucji kultury. Pominięcie wskazanych działań konsultacyjnych oznacza, że Burmistrz naruszył tryb odwołania, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., co stanowi istotne naruszenie prawa. Dalej należy wskazać, że przesłanki odwołania ze stanowiska zostały określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. i stanowią katalog zamknięty podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uzasadnienie aktu odwołującego dyrektora instytucji kultury z zajmowanego stanowiska powinno zawierać ocenę organu dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, powinny być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu wywołującego tenże skutek prawny, w uzasadnieniu aktu muszą także być szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 717/18, z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1190/20). Podstawą odwołania skarżącej ze stanowiska jest przepis art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że dyrektor może być odwołany w razie wykazania związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a zajmowanym stanowiskiem. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem jest odpowiednio potwierdzone złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu wskazuje bowiem, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że nie jest rolą Sądu dokonywanie ustaleń faktycznych, dotyczących tego, czy skarżąca jako dyrektor instytucji kultury naruszyła przepisy prawa - i jakie - oraz w związku z zajmowanym stanowiskiem, a kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia. W ocenie Sądu organ, formułując zarzuty w odniesieniu do skarżącej, nie wykazał naruszenia przez nią przepisów prawa w związku z zajmowanym przez nią stanowiskiem. Burmistrz w sposób ogólnikowy opisał zarzucane naruszenia, bez odniesienia się do konkretnych dokumentów, dowodów, które pozwoliłyby na ocenę ich zasadności. Sformułowane zarzuty co prawda powiązane zostały z wskazaniem na naruszone przepisy prawa jednak są one niezrozumiałe i niejasne. I tak, wskazany przez Burmistrza art. 229 ust. 4 Kodeksu pracy (powinno być art. 229 § 4 – przyp. Sądu) stanowi, że pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku w warunkach pracy opisanych w skierowaniu na badania lekarskie. Z akt sprawy nie wynika aby skarżąca nie posiadała aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na zajmowanym stanowisku. Odnośnie zarzutu dotyczącego świadczenia pracy w trakcie zwolnienia lekarskiego, w ocenie Sądu organ okoliczności tej również nie wykazał ani nie wskazał naruszonego przepisu prawa. Zgodnie z art. 2b ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2025 r., poz. 913 ze zm., dalej: "u.z.o.n.") przedstawienie pracodawcy dokumentów potwierdzających dane osobowe o stanie zdrowia jest dobrowolne. Zaś zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.o.n. czas pracy osoby niepełnosprawnej nie może przekraczać 8 godzin na dobę i 40 godzin tygodniowo. Przepisów art. 15 nie stosuje się gdy, na wniosek osoby zatrudnionej, lekarz przeprowadzający badania profilaktyczne pracowników lub w razie jego braku lekarz sprawujący opiekę nad tą osobą wyrazi na to zgodę (art. 16 ust. 1 pkt 2 u.z.o.n.). Osoba niepełnosprawna ma prawo do dodatkowej przerwy w pracy na gimnastykę usprawniającą lub wypoczynek. Czas przerwy wynosi 15 minut i jest wliczany do czasu pracy. Nie narusza to przepisu art. 134 Kodeksu pracy (art. 17 u.z.o.n.). Przedłożenie pracodawcy orzeczenia o niepełnosprawności jest prawem pracownika. Organ nie wskazał w oparciu o jakie dowody wywiódł wniosek, że pracownik orzeczenie to przedłożył w sposób niedobrowolny i na żądanie skarżącej. Z akt sprawy nie wynika również aby normy czasu pracy osoby niepełnosprawnej nie były przestrzegane, osoba niepełnosprawna była zatrudniona w godzinach nadliczbowych czy nie była jej zapewniona dodatkowa przerwa w pracy. Wskazywany przez Burmistrza przepis art. 16 ust. 1 pkt 2 u.z.o.n. dotyczy uprawnienia pracownika, nie obowiązków pracodawcy. Sąd nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżącą dowodu z dokumentu - odwołania jej ze stanowiska Dyrektora Biblioteki z dnia 15 grudnia 2025 r. oraz uchwały nr XXXIII/238/2013 Rady Miejskiej w P. z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie nadania statutu Bibliotece [...] w P., ponieważ dokumenty te znajdują się w aktach sprawy, które sąd rozstrzygając na podstawie akt administracyjnych sprawy, wziął pod rozwagę z urzędu. Reasumując poczynione powyżej uwagi, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności, o czym – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania obejmują wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215) w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.