II OSK 1109/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 951/24 w sprawie ze skargi P.L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2024 r., nr WINB-WOA.7721.3.2024.DS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 951/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P.L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2024 r. nr WINB-WOA.7721.3.2024.DS, którą organ ten uchylił poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia 13 listopada 2023 r., nr NB/305/2023 i w to miejsce orzekł o nakazaniu skarżącemu, jako inwestorowi, rozbiórki warsztatu samochodowego wraz z dachem o wymiarach około 12 m x 3,85 m na działce nr [...] w C. w zbliżeniu do działek nr [...] oraz nr [...] wraz z wykonanym kanałem do naprawy samochodów, a także rozbiórki fragmentu budynku od strony południowo-zachodniej (zadaszenia). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.L., zarzucając naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie podniesionych w tym zakresie zarzutów i oddalenie wniesionej skargi, wskutek czego doszło do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej, niezgodnej z prawem decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy: 1. ustalenia co do tego, iż sporny obiekt stanowi samowolę budowlaną pozostają w sprzeczności z zaoferowanymi przez skarżącego kasacyjnie dowodami w postaci dokumentów (które nie zostały wzięte pod uwagę w toku postępowania administracyjnego) i zeznań świadków (które w ogóle nie zostały przeprowadzone). Skarżący podkreślił, że obiekt ten istniał już wcześniej, natomiast prace wykonane przez niego polegały na zastąpieniu stałych elementów tej części budynku innymi materiałami (nowymi w miejsce starych). To oznacza, że sprawa nie została w dostateczny sposób wyjaśniona; 2. zdjęcia lotnicze, na których opierał się organ i Sąd, z uwagi na swoją jakość i szczegółowość, nie są wystarczające, aby w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy prace wykonane przez skarżącego stanowiły wzniesienie od podstaw nowego fragmentu budynku czy zastąpienie istniejących już fragmentów nowymi częściami. Wskazując na powyższe, P.L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 58 § 1 K.p.a. Zarzut ten, pomimo odwołania do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w istocie sprowadza się do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie zaakceptował ustalenia organów co do tego, iż objęty decyzją obiekt stanowi samowolnie wykonaną rozbudowę istniejącego garażu, a nadto wadliwie uznał, że dla wyjaśnienia sprawy wystarczające były mapy i zdjęcia lotnicze, bez potrzeby przesłuchiwania dalszych świadków. Tak ujęta podstawa kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż przedmiotem sprawy nie był dawny budynek gospodarczy, na który powołuje się P.L., lecz dobudowany do istniejącego garażu od strony wschodniej i południowo-wschodniej obiekt o wymiarach około 12 m x 3,85 m, usytuowany na działce nr [...] w zbliżeniu do działek nr [...] i nr [...], wraz z wykonanym nad nim dachem, kanałem do naprawy samochodów oraz fragmentem zadaszenia od strony południowo-zachodniej. Już to rozróżnienie ma zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutu, ponieważ skarżący konsekwentnie utożsamia objętą decyzją rozbudowę z wcześniejszą zabudową, jaka przed laty znajdowała się na nieruchomości. Tymczasem z ustaleń przyjętych przez Sąd wynika co innego, a mianowicie, że wcześniejszy obiekt został rozebrany, natomiast przedmiot postępowania stanowi późniejsza rozbudowa garażu, wykonana w miejscu, w którym przez długi czas obiektywnie nie było już zabudowy. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7, art. 80 i art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na stanowcze ustalenie, iż sporna część obiektu nie istniała nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat. Analiza map i zdjęć lotniczych pozyskanych z serwisu Geoportal wykazała bowiem, że w latach 2009-2018 w miejscu obecnej rozbudowy znajdowała się pusta ziemia, natomiast w pierwszej połowie 2019 r. i w połowie 2021 r. widoczny był obiekt w obecnym obrysie, jednak z niepełnym pokryciem dachu i jedynie z drewnianymi belkami, co wskazywało na trwającą budowę. Postępowanie nie dotyczy więc odtworzenia dawno istniejącej części zabudowy przy użyciu nowych materiałów, lecz wykonania rozbudowy na terenie, który wcześniej pozostawał niezabudowany. Polemika skarżącego z tym wnioskiem nie podważa oceny przyjętej przez Sąd. Skarżący przeciwstawia ustaleniom organów własną wersję zdarzeń, lecz nie wykazuje, aby ocena materiału dowodowego naruszała reguły wynikające z art. 80 K.p.a. Samo twierdzenie, że obiekt "w aktualnym kształcie" istniał od wielu lat, nie może odnieść skutku, skoro pozostaje w sprzeczności z obiektywnym materiałem fotograficznym oraz z tymi wypowiedziami osób, na które skarżący się powołuje. M.S. wyjaśniła przecież, że na działce znajdował się budynek gospodarczy, lecz został częściowo rozebrany przy parcelacji pola. Z kolei A.K. podał, że od strony zachodniej był budynek drewniany, który został rozebrany, a od strony wschodniej stała murowana wiata przeznaczona na parkowanie samochodu, przy czym całość tej zabudowy istniała w niezmienionej formie do około 2001 r. Wypowiedzi te nie potwierdzają więc tezy o nieprzerwanym istnieniu spornej części budynku w obecnym kształcie, lecz przeciwnie, współgrają z ustaleniem, że wcześniejsza zabudowa została usunięta wiele lat przed wykonaniem objętej decyzją rozbudowy. W tych realiach nie można skutecznie zarzucać, że organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny powinny były przeprowadzić dalsze dowody osobowe. Obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie oznacza konieczności przeprowadzania każdego dowodu wskazanego przez stronę, jeżeli okoliczność, na którą dowód jest powoływany, została już dostatecznie wyjaśniona. W rozpoznawanej sprawie istotne było ustalenie, czy w miejscu spornej rozbudowy znajdował się obiekt budowlany, czy też teren ten pozostawał pusty, a następnie został zabudowany. Tę okoliczność materiał dowodowy odzwierciedla w sposób wystarczający. Z tego względu Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że przeprowadzanie kolejnych przesłuchań świadków było zbędne. Nie istniały również niedające się usunąć wątpliwości faktyczne, które uzasadniałyby sięgnięcie do reguły z art. 81a § 1 K.p.a. Wątpliwości podnoszone przez skarżącego mają bowiem charakter polemiczny i wynikają z przyjęcia przez niego odmiennej interpretacji stanu faktycznego, a nie z rzeczywistych wątpliwości w obrębie materiału dowodowego sprawy. Nie może odnieść skutku także zarzut, w którym skarżący podważa przydatność zdjęć lotniczych, odwołując się do ogólnych rozważań o technikach wykonywania i skanowania takich zdjęć. Tego rodzaju wywód nie wskazuje żadnej konkretnej wady materiału wykorzystanego w niniejszej sprawie. Skarżący nie wykazał, aby obrazy, na których oparły się organy i Sąd, były na tyle nieczytelne, że uniemożliwiały ustalenie podstawowej okoliczności, a mianowicie, czy na spornej części działki istniała zabudowa. Tymczasem właśnie ta okoliczność została z nich odczytana w sposób jednoznaczny. W sprawie nie chodziło o rozstrzyganie subtelnych detali konstrukcyjnych, lecz o ustalenie ogólne: czy rozbudowa istniała już wcześniej, czy też została wykonana później. W świetle analizy przedstawionej wyżej nie było podstaw do deprecjonowania zebranych fotografii lotniczych tylko dlatego, że skarżący prezentuje odmienną ocenę ich wartości dowodowej. Nie przekonuje również argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do umniejszenia znaczenia złożonego przez skarżącego wniosku o legalizację. Istotnie, sama ta czynność nie przesądza jeszcze automatycznie wyniku sprawy, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie potraktował ją jako okoliczność wzmacniającą ocenę całokształtu materiału dowodowego. P.L. nie zakwestionował bowiem postanowienia z dnia 7 grudnia 2022 r., którym Powiatowy Inspektor otworzył tryb legalizacyjny, lecz przeciwnie, skorzystał z przewidzianej w P.b. możliwości i wystąpił z wnioskiem o legalizację obiektu. Jeżeli zatem skarżący obecnie twierdzi, że sporna część zabudowy w ogóle nie stanowiła samowoli budowlanej, to nie koresponduje to z jego wcześniejszą postawą procesową. Sąd pierwszej instancji miał pełne podstawy, aby tę okoliczność uwzględnić przy ocenie wiarygodności forsowanej przez skarżącego wersji zdarzeń. Niezależnie od powyższego zarzut kasacyjny jest nieskuteczny także z dalszej przyczyny. Rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 49e pkt 3 P.b., a więc decyzji o rozbiórce związanej z nieprzedłożeniem w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych. Po zainicjowaniu przez skarżącego postępowania legalizacyjnego Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r. nałożył obowiązek przedłożenia wymaganej dokumentacji i wyznaczył termin do dnia 30 września 2023 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy, natomiast skarżący nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych i nie wystąpił nawet o wydłużenie tego terminu. W takim stanie sprawy organ był zobowiązany do wydania decyzji rozbiórkowej. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skoro zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, a podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia nie podważały przesłanek zastosowania art. 49e pkt 3 P.b. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje w istocie, jakie konkretne uchybienie Sądu pierwszej instancji miałoby pozostawać w związku z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Z ustaleń przyjętych w sprawie wynika natomiast, że organy jasno określiły przedmiot postępowania, poinformowały skarżącego o możliwości legalizacji i o obowiązku złożenia dokumentów. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, aby kontrola sądowa zaakceptowała działanie organów naruszające standard wynikający z tego przepisu. Nie został także należycie uzasadniony zarzut naruszenia art. 58 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna nie wiąże z tym przepisem żadnego konkretnego uchybienia mającego znaczenie dla wyniku sprawy. Co więcej, z ustaleń zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wynika, że po uprawomocnieniu się postanowienia określającego termin do złożenia dokumentacji skarżący nie wykazał żadnej aktywności, w szczególności nie wnosił o wydłużenie terminu. Tym bardziej nie było podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, naruszył wskazany przepis. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, że skarga kasacyjna stanowi jedynie polemikę z prawidłową oceną prawną i prawidłowo zaakceptowanymi ustaleniami faktycznymi. Nie wykazano w niej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie zastosował art. 151 P.p.s.a., ani by zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.