II GZ 35/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2849/25 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 lipca 2025 r. nr BP.702.4479.2024.E.2394.BKOE.4564 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2849/25, odmówił M.W. (skarżący) wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ) z dnia 7 lipca 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 lipca 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Odrębnym pismem z 5 września 2025 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że wykonanie decyzji negatywnie wpłynie na jego płynność finansową. Skarżący podkreślił, że dochód uzyskany z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej jest jedynym źródłem utrzymania skarżącego i jego rodziny. Ponadto skarżący wskazał, że ma zobowiązania w postaci spłaty "kredytów i leasingów" na potrzeby związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, a wykonanie zaskarżonej decyzji może rażąco naruszyć jego "plan budżetowy". Odmawiając wstrzymania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd Wojewódzki podniósł, że skarżący, domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nakładającej na niego obowiązek zapłaty należności pieniężnej, nie uprawdopodobnił we wniosku okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki podniósł, że skarżący wskazał jedynie, że wykonanie decyzji będzie negatywnie wpływało na jego płynność finansową, co będzie skutkowało niebezpieczeństwem wyrządzenia mu znacznej szkody oraz pozbawienia skarżącego i jego rodziny jedynego źródła dochodu. Ponadto skarżący wskazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji może rażąco naruszyć jego plan budżetowy. Tym niemniej, opisanej we wniosku trudnej sytuacji materialnej skarżący w żaden sposób nie udokumentował. Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów obrazujących jego aktualną kondycję finansową (przykładowo zeznań podatkowych, rachunków bankowych, czy dokumentów finansowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą). Brak zatem pełnych i wiarygodnych danych uniemożliwił zweryfikowanie, w jakiej sytuacji finansowej znajduje się skarżący. Sąd Wojewódzki stwierdził, że powołane we wniosku okoliczności są niewystarczające do oceny, jakie skutki w odniesieniu do sytuacji finansowej skarżącego wywoła ewentualne wykonanie decyzji. Dopiero porównanie wydatków skarżącego z jego majątkiem czynnym mogłoby pozwolić na ustalenie okoliczności, czy wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby dla niego trudne do odwrócenia skutki, czy też groźbę wystąpienia znacznej szkody. Dodatkowo WSA w Warszawie wskazał, że rodzaj nałożonego obowiązku, tj. kara pieniężna, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje możliwość zwrotu skarżącemu kwoty pieniężnej orzeczonej w zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt sygn. akt II GZ 80/09). Zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał w sposób dostateczny niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a podniesione przez skarżącego twierdzenia nie uprawdopodabniają jego sytuacji majątkowej, podczas gdy skarżący uprawdopodobnił, że w przypadku braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji grozi mu szkoda, która może doprowadzić do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków oraz "daleko idących, negatywnych konsekwencji na gruncie utrzymania siebie i członków rodziny", /TAK W ORYGINALE/ "co uczynił odpowiednio uzasadniając wniosek w ramach pisma z 05.09.2025 r., zwracając uwagę na ryzyka związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, polegające na zagrożeniu naruszenia planu budżetowego, doprowadzając do opóźnień w spłacie bieżących zobowiązań, a w konsekwencji sprowadzają ryzyko wypowiedzenia bieżących kontraktów oraz porównując wysokość orzeczonej w decyzji kary z jego sytuacją finansową, co prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpodstawnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że spełnione zostały przesłanki wstrzymania tej decyzji, albowiem wystąpienie przesłanek do przedsiębrania przez Sąd działania w tym zakresie zostało należycie uprawdopodobnione przez skarżącego w treści wniosku"; 2. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przy jednoczesnym przyjęciu, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został należycie uzasadniony, albowiem nie zawierał on okoliczności, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywoływałoby trudne do odwrócenia skutki, podczas gdy w doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, iż w sytuacji wystąpienia braków we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, należy wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie (por. Postanowienie NSA z 13.01.2015 r., II OZ 1392/14, LEX nr 1634829; Postanowienie NSA z 18.1.2006 r., i OZ 1471/05; Postanowienie NSA z 4.3.2008 r., II OZ 173/0829), co prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpodstawnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji, nie wzywając uprzednio skarżącego do uzupełnienia ewentualnych braków wniosku wstrzymanie wykonania tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegało oddaleniu. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy we wniosku zostaną przedstawione i uprawdopodobnione szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać zakwalifikowane jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się zatem do takich – nadzwyczajnych ze swej istoty – okoliczności związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym zagrożeniu wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo powstania nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu wyjątkowych działań lub po dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24; postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2025 r., II GZ 584/24; postanowienie NSA z dnia 30 października 2025 r., II GZ 678/25). W tym sensie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. W uzasadnieniu wniosku oraz w zażaleniu strona skarżąca powołała się na okoliczności związane z możliwością powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w postaci "negatywnych konsekwencji" dla "utrzymania" strony skarżącej oraz jej rodziny, wskazując dodatkowo na zagrożenie "naruszenia planu budżetowego" i "opóźnień w spłacie bieżących zobowiązań" oraz "ryzyko wypowiedzenia bieżących kontraktów". Powyższe dane oraz ich zestawienie z wysokością nałożonej kary pieniężnej (1.500 zł) nie tylko nie obrazują (zob. m.in. pismo z dnia 5 września 2025 r.) pełnej i całościowej sytuacji majątkowej i finansowej strony skarżącej, lecz przede wszystkim nie uprawdopodabniają zaistnienia którejkolwiek z przesłanek materialnych udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w znaczeniu wyżej określonym. Nie jest również zasadne stanowisko strony skarżącej na tle zagadnienia zakresu aktywności procesowej sądu administracyjnego rozpoznającego wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia. W tym zakresie należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu w aktach sprawy informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa bowiem na wnioskodawcy (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2023 r., II GZ 429/23; postanowienie NSA z dnia 12 września 2023 r., II GZ 329/23; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Bezzasadne jest również twierdzenie, że braki treściowe wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (czynności) jako dotyczące materialnych przesłanek uwzględnienia wniosku, mogą być traktowane jako braki formalne podlegające uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2024 r., II GZ 504/24; postanowienie z dnia 23 stycznia 2025 r., II GZ 586/24). W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz uznając, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.