II GSK 54/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 533/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr BP.501.1955.2021.1091.SZ16.199912 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 533/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Sp. z o.o. w G. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 8 kwietnia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 30 września 2021 r., działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180, ze zm.; dalej: u.t.d.), nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 u.t.d. i lp. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy, art. 71, art. 81, art. 82 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, ze zm.; dalej: p.r.d.), § 6a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2141, ze zm.). Organ odwoławczy potwierdził ustalenia, że podczas kontroli drogowej w dniu 26 maja 2021 r. stwierdzono - na podstawie okazanego dowodu rejestracyjnego pojazdu seria [...] - że ważność badania technicznego pojazdu marki S. o nr rej. [...] upłynęła w dniu 22 maja 2021 r., co zostało potwierdzone w bazie CEPiK. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę spółki na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd powołując się na mające zastosowanie w sprawie przepisy, wskazał na obowiązek wykonania badań technicznych przez właściciela lub posiadacza pojazdu i przyznał rację organowi, że zlecenie wykonania badań technicznych osobie trzeciej nie zwalnia właściciela z obowiązku sprawdzenia prawidłowego wykonania zlecenia. W nawiązaniu do treści art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd uznał, że samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności o których mowa w tym przepisie, gdyż w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań organizacyjnych. Sprawą przedsiębiorcy jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą zapewniać realizację obowiązków i eliminować naruszenia. Według Sądu skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na powstanie okoliczności, mogących obalić ustalenia organów obu instancji. Wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem lp. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy były okolicznościami, na które skarżąca jako przedsiębiorca miała wpływ i mogła je przewidzieć. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły stan faktyczny w sprawie, podczas gdy niewłaściwie uznano, że spółka była zobowiązana do wykonania technicznego pojazdu a zaistniałe zdarzenie było wynikiem niewłaściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa i wynikiem braku właściwych rozwiązań organizacyjnych, w sytuacji gdy to na kierowcy ciążył obowiązek dokonania przeglądu technicznego; II. prawa materialnego tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spółka wykazała, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których spółka nie mogła przewidzieć. W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekła się rozprawy. III Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności NSA rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, gdyż o zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przesądzały prawidłowo zinterpretowane normy prawa materialnego. Podniesiony w punkcie II petitum skargi kasacyjnej zarzut materialnoprawny jest wadliwie skonstruowany. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, które przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za prawidłowo spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10). Wzorcami kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, nie powiązano go z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, pominięto zatem normy odniesienia. Pomimo wskazanej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, mając na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 5/2010, poz. 1), z której wynika, że w przypadku braku powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. Po przeanalizowaniu uzasadnienia wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, NSA uznał, że podniesiony w punkcie II. zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d., dotyczył zakwestionowania zgodności z prawem stanowiska Sądu, że prawidłowe było w tej sprawie niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że spółka jest odpowiedzialna za stwierdzone naruszenie, podczas gdy odpowiedzialnym za utrzymanie prawidłowego stanu technicznego pojazdu był kierowca. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji w ślad za organami obu instancji zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., skarżąca nie wykazała bowiem przewidzianych w tym przepisie okoliczności, co pozwoliłyby na jego zastosowanie. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Za określoną w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. okoliczność egzoneracyjną przyjmuje się siłę wyższą, rozumianą jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, pomimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność taką przyjmuje się też wyłączną winę osoby trzeciej, za której działania przedsiębiorca nie ponosi odpowiedzialności. Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność przedsiębiorca i to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10). Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy, a ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, który musi wykazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Na żadne takie szczególne okoliczności skarżąca w tej sprawie nie wskazała. Za okoliczność taką nie można uznać zachowania pracownika przedsiębiorcy, który zgodnie z zawartą ze skarżącą umową o pracę ponosił odpowiedzialność w zakresie zarządzania transportem. Zgodnie z art. 81 ust. 1 p.r.d. właściciel pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, pojazdu wolnobieżnego wchodzącego w skład kolejki turystycznej, motoroweru lub przyczepy, jest obowiązany przedstawiać go do badania technicznego. Okresowe badanie techniczne pojazdu przeprowadza się corocznie, z zastrzeżeniem ust. 6-10 (zob. art. 81 ust. 5 p.r.d.). Stosownie do treści art. 82 p.r.d., organ dokonujący rejestracji pojazdu wpisuje do dowodu rejestracyjnego termin badania technicznego pojazdu. Jeżeli pojazd jest zarejestrowany, kolejny termin badania technicznego wpisuje do dowodu rejestracyjnego uprawniony diagnosta po stwierdzeniu pozytywnego wyniku badania technicznego. Adresatem obowiązku wykonania badań technicznych jest zatem właściciel/posiadacz pojazdu. W związku z tym właściciel/posiadacz pojazdu, nawet w sytuacji zlecenia wykonania badań technicznych osobie trzeciej, nie zostaje zwolniony z obowiązku sprawdzenia prawidłowego wykonania tego zlecenia. Konsekwencją naruszenia powyższych przepisów jest lp. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d., w związku z którym w niniejszej sprawie Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził naruszenie polegające na wykonywaniu przez skarżącą przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd w wysokości 2000 zł. Za określoną w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. okoliczność egzoneracyjną, na którą skarżąca nie miała wpływu, nie mogła być uznana treść umowy o pracę zawartej pomiędzy skarżącą a kierowcą. Wpływ przedsiębiorcy przejawia się w możliwości kontroli nad będącym jego pracownikiem kierowcą. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że badania techniczne pojazdu należą do czynności powtarzalnych i przewidywalnych, z dowodu rejestracyjnego pojazdu wynika bowiem kiedy upływa ważność badań. Nawet jeśli wewnętrzna organizacja pracy u przedsiębiorcy zakładała, że do zadań kierowcy należy sprawdzanie aktualności badań technicznych pojazdu, to nie zwalnia to z odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenie polegające na braku stosownych badań kontrolowanego pojazdu. W niniejszej sprawie przedsiębiorca nie zareagował na popełniane przez kierowcę naruszenie, nie wykazał zatem wystąpienia okoliczności na które nie miał wpływu, lub których nie mógł przewidzieć. Zarzut niezastosowania w niniejszej sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie jest zatem zasadny. W konsekwencji powyższego, za niezasadny należało uznać także zawarty w punkcie I petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie organy inspekcji transportu drogowego dokonały wnikliwej analizy materiału dowodowego, wypełniając zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Prawidłowo także spełniono wynikający z art. 80 k.p.a. wymóg dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżąca nie mogła skutecznie uwolnić się od odpowiedzialności w sytuacji, gdy dopuściła się zaniechań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Trafnie oceniono, że zawarta przez skarżącą z kierowcą umowa o pracę, z której wynikało, że kierowca ponosi odpowiedzialność w zakresie zarządzania transportem, nie zwalniała skarżącej z odpowiedzialności za naruszenie ustawy o transporcie drogowym. Zaistniała sytuacja zasadnie zatem została oceniona jako skutek niewłaściwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie skarżącej oraz wynik braku właściwych rozwiązań organizacyjnych. Organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy oraz argumentację skarżącej stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano wystarczających okoliczności egzoneracyjnych, zwalniających przedsiębiorcę z odpowiedzialności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Zasądzona kwota 675 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (punkt 2 sentencji).