II GW 89/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy O. z dnia 26 października 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy O. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi publicznej postanawia: wskazać Wójta Gminy O. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Wnioskiem z 26 października 2022 r. Wójt Gminy O. (dalej: Wójt) złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. R. o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] – droga serwisowa B. w miejscowości N. do nieruchomości, tj. działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...], jedn. ewid.[...]. , obręb [...] N., poprzez wskazanie, że właściwym w sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu wniosku Wójt wskazał, że wnioskiem z 10 czerwca 2022 r. A. R. wystąpił do GDDKiA o wydanie zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu, ale wniosek ten został przekazany do Wójta. Sprawa ta jest sprawą o przebudowę zjazdu z drogi, a zatem uregulowana jest w art. 29 i n. ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693; dalej: u.d.p.). Organem właściwym w tych sprawach jest zarządca drogi. W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, czy mamy do czynienia z drogą gminną czy też z częścią drogi krajowej. Droga ta została wybudowana przez GDDKiA w ramach budowy drogi ekspresowej S8 i jest to nowa droga, która nie istniała wcześniej. Znajduje się ona w pasie drogowym drogi krajowej i jest własnością Skarbu Państwa. Zarządcą nieruchomości jest natomiast GDDKiA (trwały zarząd). Droga ta ewidencyjnie oznaczona jest jako działka nr [...], a dla nieruchomości tej prowadzona jest księga wieczysta [...]. Dalej Wójt wyjaśnił, że nie jest to droga gminna, gdyż nie została do takich dróg zaliczona, a zaliczona być nie może, bo stanowi własność Skarbu Państwa. Ponadto zdaniem Wójta, nie ma tu zastosowania przepis art. 10 ust. 4 i 5-5d u.d.p., gdyż przedmiotowa droga nie znajduje się w ciągu dróg gminnych. Nie ma także możliwości uznania, że mamy do czynienia z odcinkiem drogi krajowej zastąpionym nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Droga ta została wybudowana w ramach inwestycji, więc nie może być mowy o tym, że została zastąpiona inną drogą. W ocenie Wójta jest to droga serwisowa wybudowana przez GDDKiA i nie stała się drogą gminną w żadnym z trybów określonych w ustawie. Może ona służyć ruchowi lokalnemu, ale jest to wciąż ruch po drodze krajowej. W odniesieniu do tej drogi nie zostało zawarte porozumienie pomiędzy stronami w trybie art. 19 ust. 4 u.d.p. W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniosła o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Wójta Gminy O. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A. R. W ocenie GDDKiA działka o nr ewid. [...] w miejscowości N. nie przylega do drogi krajowej wobec czego nie jest ona organem właściwym do załatwienia sprawy. Przedmiotowy zjazd zlokalizowany jest w pasie drogowym drogi gminnej o klasie drogi dojazdowej, oznaczonej na mapach projektowych jako [...]. W warunkach inwestycji o nazwie: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. - granica woj. podlaskiego odcinek I" została wykonana droga dojazdowa równoległa do drogi ekspresowej S-8 (oznaczona jako droga [...]), która umożliwia mieszkańcom Gminy O. komunikację z drogą ekspresową na odcinku od węzła "N." do węzła "B.". Przedmiotowa droga klasy drogi dojazdowej spełnia wszelkie wymagania jakie są niezbędne dla zaliczenia drogi do drogi gminnej (§ 4 ust. 2 pkt 4), które określone zostały w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124; dalej: rozporządzenie). Przedmiotowa droga została wybudowana w ciągu drogi gminnej, stanowiącej ul. W. w O. w oparciu o właściwości techniczno-użytkowe tej drogi i niewątpliwie stanowi jej niczym nieprzerwane przedłużenie na całym odcinku od O. do ronda w N. Ponadto wskazano, że ul. W. stanowiąca na obszarze miasta O. drogę gminną zarządzaną przez Burmistrza O., została również zaliczona do kategorii drogi gminnej na obszarze przebiegającym przez obszar Gminy O., której zarządcą jest Wójt Gminy O.. Nastąpiło to mocą uchwały nr [...] Rady Gminy O. z dnia 24 września 2018 r., czyli jeszcze przed budową drogi[...]. W związku z powyższym przedmiotowy odcinek drogi [...], objęty wnioskiem A. R. - z dniem oddania rzeczonej drogi do użytkowania, tj. 2 czerwca 2021 r. został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi gminnej - na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Uwzględniając zatem, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, jest kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 u.d.p.), to nie powinno budzić wątpliwości, że zarządcą drogi [...], która z mocy prawa wraz z oddaniem do użytkowania stała się drogą gminną, jest zarządca dróg gminnych na obszarze Gminy O., tj. Wójt Gminy O. W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2023 r. Wójt wyjaśnił, że powołanie się na przepis szczególny (art. 10 ust. 4 u.d.p.) powinno być możliwe tylko wówczas, gdy zostanie szczegółowo wykazane, że przepis ten znalazł zastosowanie. Tymczasem w niniejszej sprawie GDDKiA temu obowiązkowi nie sprostał. Pas drogowy załączony na mapie do celów projektowych ukazuje całość techniczno-użytkową pasa drogi krajowej, którego częścią jest [...]. Droga ta jest częścią drogi krajowej jako całości techniczno-użytkowej w liniach rozgraniczających tę drogę. Jest połączona z szeregiem urządzeń odprowadzających wodę, zbiorników wodnych i innych urządzeń i obiektów inżynieryjnych określonych na mapie. Wójt powołał się też na przepisy § 5-8a rozporządzenia, z których wynika, że poszczególne elementy drogi i urządzenia z nią związane umieszcza się w pasie drogowym. Istotne zagadnienia zostały poruszone także w § 8a ust. 1 rozporządzenia, z którego wynika, że obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez: inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym lub dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. W ust. 2 § 8a wyjaśnia się, że dodatkową jezdnię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej. Zatem to z powyższych powodów w ramach budowy drogi krajowej wybudowano dodatkowe jezdnie. Droga ta musi bowiem spełniać wymogi rozporządzenia, skoro pozbawiała dostępu do drogi dotychczas przylegające do niej nieruchomości i powstała konieczność ograniczenia liczby zjazdów. Wójt nie zgodził się też z twierdzeniem GDDKiA, że droga [...] umożliwia mieszkańcom Gminy O. komunikację z drogą ekspresową na odcinku od węzła "N." do węzła "B.", gdyż na odcinku od węzła "N." do węzła "B." nie ma komunikacji z drogą ekspresową. Wójt wskazał też, że celem przepisu art. 10 ust. 4 u.d.p. jest uproszczenie systemu zarządzania drogami. Po wybudowaniu nowego odcinka drogi określonej kategorii, leżącego w ciągu dotychczasowej drogi, ten nowy odcinek jest drogą tej właśnie kategorii. Co do zasady więc, zarządca dróg gminnych po wybudowaniu nowego odcinka drogi nie ma wątpliwości, że ów odcinek jest drogą gminną. Wszak realizując zadania własne wybudował drogę, która jest drogą o znaczeniu lokalnym i staje się automatycznie drogą publiczną gminną. Tymczasem zarządca dróg gminnych na terenie Gminy O. nie miał żadnego wpływu na powstanie, charakter, znaczenie, przydatność i realizowane cele drogi [...]. A ponadto droga ta nie leży w ciągu dróg gminnych, a jedynie przylega od strony Miasta O. do jednej z dróg gminnych (pozostających w zarządzie Miasta O.). Wójt powołał się też na projekt porozumienia, który nie został przez niego podpisany. W jego ocenie z tego projektu wynika, że droga [...] jest częścią całości techniczno-użytkowej trasy S-8. GDDKiA pomimo przekazania dróg wciąż miał pełnić wiodącą rolę w zarządzaniu tą drogą, tzn. będzie pełnił funkcję inwestora, przebudowywał tę drogę, budował jej odwodnienie, uniemożliwiał domniemanemu zarządcy tj. Wójtowi ingerencji w jego drogę itp. Z porozumienia wynika też, że zarząd nie przeszedł na wnioskodawcę z mocy prawa, lecz na mocy porozumienia. Zgodnie z § 2 ust. 11 pasy drogowe dróg gminnych zostaną dopiero w przyszłości wydzielone. Z całego porozumienia wynika, że Generalny Dyrektor będzie w dalszym ciągu zarządzał drogą w szeregu zakresach, w tym będzie przez określony okres również zapewniał zimowe utrzymanie. Z kolei GDDKiA w piśmie z dnia 11 maja 2023 r. wyjaśniła, że Wójt oparł się na nieobowiązującym Porozumieniu, a ponadto z projektu tego Porozumienia wynika, że to na Wójta przeszło z mocy prawa zarządzanie tą drogą. Ponadto Porozumienie to nie jest przekazaniem zarządzania drogą w rozumieniu art. 19 ust. 4 u.d.p. a jedynie określeniem praw i obowiązków poszczególnych zarządców dróg do czasu przekazania prawa własności do nieruchomości pod tą drogą na rzecz Wójta. Dalej wskazano, że droga [...] w żaden sposób nie warunkuje istnienia i prawidłowego funkcjonowania drogi ekspresowej S-8 i służy wyłącznie społeczności lokalnej. Nie jest to także droga serwisowa, bo drogi serwisowe to takie odcinki dróg, które zapewniają dostęp do urządzeń i obiektów drogi ekspresowej w celu ich utrzymania. W tym zaś przypadku droga [...] oddzielona jest od drogi ekspresowej zarówno rowem odwadniającym, jak i wysokim ogrodzeniem, nie stanowi wiec pasa drogowego drogi ekspresowej. GDDKiA dodatkowo wyjaśniła, że § 8a ust. 1 rozporządzenia nie obowiązywał w momencie inicjowania postępowania o wydanie decyzji ZRID na przedmiotowy odcinek S-8 (grudzień 2014 r.) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Należy również podkreślić, że podstawowym warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest umiejscowienie go w bezspornym stanie faktycznym, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14). Ponadto zauważyć należy, że spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono negatywny spór kompetencyjny pomiędzy GDDKiA i Wójtem Gminy O., którzy nie uznali się za właściwi do załatwienia sprawy z wniosku A. R. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu. W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest, że wniosek A. R. dotyczy zjazdu z drogi [...]na jego nieruchomość oznaczoną nr ewid.[...], obręb [...] N. Droga [...] wybudowana została w ramach inwestycji o nazwie "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. – granica woj. Podlaskiego odcinek I". Jest to droga dojazdowa równoległa do drogi ekspresowej S-8. Droga ta znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej S-8 i jest własnością Skarbu Państwa (w trwałym zarządzie GDDKiA). Od strony południowo – zachodniej łączy się z drogami gminnymi prowadzącymi do miejscowości N.o i N. oraz N D.. Od strony północno – wschodniej łączy się zaś z ulicą W. znajdującą się na terenie miasta O., następnie droga ta przebiega kawałkiem po terenie Gminy O. i znów przechodzi w ul. W. na terenie O.. Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693; dalej: u.d.p.), do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobierania opłat i kar pieniężnych. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, jaką kategorię drogi stanowi przedmiotowa droga i w związku z tym w czyim jest zarządzie w rozumieniu art. 20 pkt 8 u.d.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma rację GDDKiA, że w analizowanej sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki, po której przebiega przedmiotowa droga [...], gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki a z kategorią drogi. Bez znaczenia jest bowiem tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (por. m.in. postanowienie NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20). Ponadto ma ona rację, że zgodnie z art. 10 ust. 4 u.d.p. ten nowo wybudowany odcinek drogi został zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi gminnej, gdyż leży w jej ciągu. Powyższe zaś powoduje, że jako organ właściwy do rozpoznania sprawy należy wskazać Wójta Gminy O. Jak już wyżej wskazano, przedmiotowy odcinek nowo wybudowanej drogi leży niewątpliwie w ciągu drogi gminnej: z jednej strony łączy się z drogami gminnymi prowadzącymi do miejscowości N. i N. oraz N., z drugiej zaś strony leży on w ciągu ulicy W. znajdującej się na terenie miasta O., następnie droga ta przebiega kawałkiem po terenie Gminy O. i znów przechodzi w ul. W. na terenie O.. Dzieje się tak ze względu na granice miasta O., które w tym miejscu częściowo nie obejmują swym obszarem przedmiotowej drogi. Podkreślenia przy tym wymaga, że Rada Gminy O. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych w § 1 ust. 1 pkt 1 zaliczyła do kategorii dróg gminnych odcinek dawnej drogi krajowej nr 8 – ul. W. od km 546 + 250 do km 546 + 510, położone na terenie Gminy O. (odcinek ten zaznaczono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do tej uchwały). Nie jest więc tak, jak twierdzi Wójt, że przedmiotowa nowo wybudowana droga [...] nie leży w ciągu drogi gminnej, gdyż właśnie w tym ciągu leży. Na terenie Gminy O. droga [...]leży w ciągu drogi gminnej nazwanej ul. W., która przebiega na terenie miasta O., następnie przebiega przez teren Gminy O. i znów wchodzi na obszar miasta O. Z drogi tej nie ma wjazdu na węźle "B." na drogę ekspresową S-8 (węzeł położony najbliżej miasta O.), tylko prowadzi ona aż do węzła "N.", na którym jest wjazd z tej drogi na drogę S-8, ale jest też ona połączona, jak już wskazano powyżej, z innymi drogami gminnymi. Już zatem samo usytuowanie tej drogi począwszy od węzła "N." patrząc w kierunku O. wskazuje, że jest to droga prowadząca do tego miasta a nie z powrotem do drogi ekspresowej S-8 (gdyż od strony północno – wschodniej ulica W. nie łączy się z drogą S-8). Ma także rację GDDKiA, że drogi [...] nie można traktować jako innej drogi publicznej, czy też drogi wewnętrznej a także dodatkowej jezdni, o których mowa w § 8a ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Przepis ten został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lutego 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 329). Z mocy zaś § 2 pkt 1 tego rozporządzenia zmieniającego wynika, że jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, dla inwestycji drogowej został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego – stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla przedmiotowej inwestycji wniosek o budowę drogi został złożony w grudniu 2014 r., a zatem w sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że od samego początku projektowania tej drogi, była ona przeznaczona do obsługi ruchu lokalnego a nie drogi ekspresowej S-8. Ma więc rację GDDKiA, że nie może ona być zarządcą dróg gminnych w klasie technicznej Z, L lub D. Z art.19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. wynika, że zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA, natomiast z ust. 2 pkt 4 tego przepisu wynika, że zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei z § 4 ust. 2 rozporządzenia wynika, że droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla określonych klas: (pkt 1) krajowa – klasy A, S lub GP i wyjątkowo klasy G; (pkt 4) gminna – klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Przy czym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, symbolem D oznacza się drogi dojazdowe. Zatem już w projekcie budowy drogi drogę tę oznaczono jako [...], czyli drogę dojazdową, która parametrami odpowiadała drodze gminnej. Ponadto zauważenia wymaga, że wbrew stanowisku Wójta, z projektu Porozumienia (noszącego datę 2021 r.), które miało być zawarte na mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.d.p. (współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej) a nie na mocy art. 19 ust. 4 u.d.p. (zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe) wynika, że wskazano tam przepisy art. 10 ust. 4 u.d.p. w brzmieniu - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 zez m. oraz art. 7 ust.1 u.d.p. w brzmieniu – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376. Zacytowano nawet te przepisy, tj., że "Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi w której ciągu leży" oraz, że "Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych". W § 1 ust. 2 Porozumienia (projektu) jest wprost sformułowanie, że "drogi ... [...] ..., z chwilą wydania kończącej inwestycję decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. od dnia 02.06.2021 r. z mocy art. 10 ust. 4 ustawy stały się drogami gminnymi". Jak zatem z powyższego widać, nie może być wątpliwości, w jakim zakresie strony prowadziły negocjacje, które ostatecznie nie zakończyły się podpisaniem Porozumienia. Analizując jednak treść tego dokumentu nie można zgodzić się z Wójtem, że zarząd nad tą drogą nie przeszedł na niego z mocy prawa, tylko miało to nastąpić dopiero po jego przekazaniu. Zarówno bowiem § 2 ust. 11 jak i § 5 ust. 1 pkt 1-3 Porozumienia dotyczą tylko kwestii związanych z wydzieleniem działek z drogami gminnymi, wygaszenia prawa trwałego zarządu przez GDDKiA na przekazywanych działkach oraz przejęcia gruntów pod tymi drogami przez Wójta, a także podpisania przez strony protokołu PT zdawczo – odbiorczego przekazania przedmiotowych dróg. W związku z powyższym, organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku A. R. w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi publicznej jest Wójt Gminy O.. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.