II GW 104/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 grudnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa Łódzkiego w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Województwa Łódzkiego poprzez wskazanie Zarządu Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A. R. (inwestora) zam. P. [...], [...] P. w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr 71 na działki o nr [...],[...] i [...], położone w miejscowości P. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że inwestor wniósł we wniosku, który złożył do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi w dniu 21 października 2022 r., o uzgodnienie lokalizacji zjazdu z drogi krajowe nr 71 na działki o nr [...],[...] i [...] położone w miejscowości Pabianice. Wskazane przez wnioskodawcę działki położone w miejscowości Pabianice przy ul. P. przylegają do drogi krajowej nr 71, czyli do drogi, dla której z dniem 25 czerwca 2022 r., na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zarządcą stał się Zarząd Województwa Łódzkiego, co nastąpiło z mocy prawa, ponieważ w tym dniu oddano do użytkowania drogę ekspresową S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek i w związku z tym dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Oznacza to, że Zarząd Województwa Łódzkiego działający jako zarządca dróg wojewódzkich w zakresie odcinka drogi DK71 od węzła Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów (skrzyżowanie DK71 z DK91), w tym od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK71) do miasta Rzgów (skrzyżowanie DK71 z DK91), w którym to odcinku zawiera się ulica P. przebiegająca przez centrum miasta Pabianice, posiada stosowne kompetencje w zakresie wydania decyzji w sprawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu i tym samym może rozpatrzyć wniosek inwestora w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr 71 na działki o nr 159,160 i 161, położonej w miejscowości Pabianice, zlokalizowanego w granicach pasa drogowego obecnej drogi wojewódzkiej. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o uznanie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku inwestora w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi krajowej. Organ ten stwierdził, że ulica P. w miejscowości Pabianice stanowi pas drogi, będącej bezspornie drogą publiczną, a do dnia 25 czerwca 2022 r. bezspornie drogą krajową Nr 71. W ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ, na drodze ekspresowej S14, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, nie został zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej, a co za tym idzie oddanie do użytkowania drogi S14 nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii odcinka drogi krajowej Nr 71 na drogę wojewódzką. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego w pasie drogowym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca drogi właściwy dla drogi krajowej. Podkreślono, że oddany do użytkowania z dniem 25 czerwca 2022 r. odcinek drogi ekspresowej S14 ma swój początek na węźle Łódź Lublinek i biegnie dalej w kierunku północnym do węzła Aleksandrów Łódzki. Oddana do użytkowania droga ma na całym swoim przebiegu układ południkowy oraz długość około 12 km. Zbliżony przebieg względem drogi ekspresowej S14 na odcinku węzeł Pabianice Północ (węzeł Pabianice Północ jest węzłem łączącym drogę krajową Nr 71 z drogą ekspresową S14 poprzedzającym węzeł Łódź Lublinek) – węzeł Aleksandrów Łódzki, ma odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ – łącznik węzła Aleksandrów Łódzki. Zatem przyjmując, że pojęcie zastąpienia, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), może opierać się na kryterium funkcjonalnym zasadne jest uznanie, że oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej S14 zastąpił odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ i Aleksandrów Łódzki. Oddany do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. odcinek drogi ekspresowej zastąpił odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki, nie zastąpił natomiast odcinka drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w Rzgowie. Tak jak odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki ma układ południkowy i przebiega równolegle i w niewielkiej odległości od odcinka drogi S14 oddanego do użytkowania, tak odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 ma przebieg równoleżnikowy (w rejonie węzła Pabianice Północ DK 71 zmienia kierunek swojego biegu), dla którego droga ekspresowa S14 oddana do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. nie stanowi żadnej alternatywy, a tym samym nie można mówić o zastąpieniu tego odcinka drogi krajowej Nr 71 oddanym do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. odcinkiem drogi ekspresowej S14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotowy spór zaistniał na tle sprawy o uzgodnienie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Właściwość rzeczowa w tego rodzaju sprawach przysługuje zarządcy drogi publicznej. Strony przedłożonego do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego różnią się w wykładni relewantnych regulacji kompetencyjnych i ocenie prawnej stanu faktycznego ustalonego na tle powyższych regulacji, kwestionując swoją właściwość w sprawie, o której mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Analiza akt sprawy przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prowadzi do wniosku, że istota sporu o ustalenie zakresów kompetencji organów będących stronami przedmiotowego postępowania dotyczy sposobu wykładni i zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 10 ust. 5 u.d.p. Przepis ten stanowi, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Kwestią sporną między organami jest wykładnia i zastosowanie przesłanki normatywnej "zastąpienia" odcinka drogi krajowej przez "nowy wybudowany odcinek drogi" na tle stanu faktycznego, w którym doszło do wybudowania i oddania do użytkowania nowego odcinka drogi ekspresowej S14 na odcinku między węzłami Aleksandrów Łódzki (poprzednio Łódź Teofilów) – Łódź Lublinek, natomiast zachodzą wątpliwości co do możliwości uznania, że powyższy odcinek zastąpił dotychczas istniejący odcinek drogi krajowej Nr 71 między miejscowością Rzgów (skrzyżowanie z drogą krajową Nr 91) oraz węzłem Pabianice Północ. Zagadnienie powyższe zostało już rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących analogicznego stanu faktycznego (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2023 r. w sprawach II GW 60/22 i II GW 61/22; postanowienia NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. w sprawach II GW 99/22, II GW 6/23, II GW 7/23). W przywołanych orzeczeniach wskazano, że odcinek drogi krajowej Nr 71, pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, ma przebieg równoleżnikowy, natomiast nowy odcinek drogi ekspresowej S14 zachowuje przebieg południkowy. Taki układ przestrzenny i funkcjonalny nowego odcinka drogi ekspresowej (południkowy) oraz dotychczasowego odcinka drogi krajowej (równoleżnikowy) nie pozwala na przyjęcie, że ten pierwszy odcinek zastąpił drugi, a zatem nie można w sposób uprawniony twierdzić, że doszło do zastąpienia drogi krajowej Nr 71 na odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, przez oddany do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. nowy odcinek drogi ekspresowej S14 na trasie między węzłami Aleksandrów Łódzki – Łódź Lublinek. Nie został w tym zakresie spełniony warunek przestrzennej równoległości porównywanych odcinków drogi ekspresowej i drogi krajowej, a zatem nie została zrealizowana przesłanka "zastąpienia" tego ostatniego odcinka przez nowy odcinek drogi wyższej kategorii, zgodnie z ratio legis art. 10 ust. 5 u.d.p. (por. np. postanowienie NSA z dnia 8 października 2020 r., II GW 54/20; postanowienie NSA z dnia 28 marca 2023 r., II GW 60/22). Uzupełniając powyższe uwagi orzecznicze, należy przypomnieć, że zgodnie z pierwotnym założeniem ustawodawczym wyrażonym w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (rządowy projekt ustawy, druk nr 1933, Sejm IV kadencji), celem wprowadzenia systemu bezwarunkowego i następującego z mocy samego prawa zaliczania tzw. starych odcinków dróg zastępowanych przez nowe odcinki (zasadniczo wyższej kategorii) do określonej kategorii (pierwotnie tylko gminnej, a obecnie także wojewódzkiej i powiatowej, zgodnie z tzw. kaskadowym i zstępującym systemem zmiany kategorii dotychczasowych odcinków drogowych) było przyśpieszenie i odformalizowanie procesu zmiany statusu dróg w związku z realizacją inwestycji drogowych, zasadnicze wyłączenie możliwości wstrzymywania przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego procesu zmiany kategorii dotychczasowych dróg zastępowanych nowymi odcinkami oraz zapobieżenie sytuacjom, gdy "zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg (...) jest zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg" (zob. druk nr 1933, Sejm IV kadencji), a więc dotychczasowym odcinkiem (np. drogi krajowej) oraz odcinkiem nowym (np. drogi ekspresowej). Z uzasadnienia projektu ustawy wynika zatem, że ustawodawca przyjął wąskie rozumienie określonego w art. 10 ust. 5 u.d.p. warunku zastąpienia dotychczasowego odcinka drogi przez nowo wybudowany odcinek, skoro odcinki te mają przebiegać względem siebie równolegle. Jest to przejaw podejścia formalno-przestrzennego. Odcinki drogowe stare (zastępowane) i nowe (zastępujące) muszą zatem przebiegać nie tylko w określonej bliskości przestrzennej, lecz także w układzie równoległym (a nie np. prostopadłym lub ukośnym), wskazującym na cel inwestora, aby doszło do bezpośredniego zastąpienia dotychczasowego odcinka nowo wybudowanym odcinkiem drogowym. W konsekwencji należy odrzucić proponowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad szeroką interpretację przesłanki "zastąpienia" z art. 10 ust. 5 u.d.p. Tego rodzaju podejście (podejście funkcjonalne) prowadziłoby do trudnej do przewidzenia swobody inwestorów nowych odcinków dróg wyższej kategorii w przekazywaniu organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego dotychczasowych odcinków dróg pozbawionych wyższej kategorii i zaliczonych z mocy ustawy do kategorii niższej (art. 10 ust. 5, 5e i 5f u.d.p.), skoro niezależnie od kryterium formalno-przestrzennego można by zawsze rozważać, czy i w jakim zakresie nowo wybudowany odcinek "zastąpił" odcinek dotychczasowy (np. przez przejęcie jego funkcji, w tym np. obsługi ruchu drogowego na pewnym odcinku, lub przez redukcję natężenia ruchu na pewnym odcinku). Odrębnie należy uwzględnić konieczność respektowania zasad związanych z ochroną samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które nie powinny być obciążane nowymi zadaniami i związanymi z nimi wydatkami (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, druk nr 1031, Sejm VII kadencji) na podstawie niedookreślonej treściowo regulacji normatywnej, a ponadto – bez zapewnienia odpowiedniego finansowania nowych zadań. Mając powyższe na uwadze, wobec uznania, że sporny odcinek drogi krajowej Nr 71 nie został w świetle art. 10 ust. 5 u.d.p. zastąpiony przez nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14, należało rozstrzygnąć przedmiotowy spór kompetencyjny przez wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o uzgodnienie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.