II GW 77/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 26 września 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

I Pismem z dnia 26 września 2022 r. Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do wydania na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.; dalej: udp) zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi publicznej. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że R. L. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu do działek nr ewid. [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał powyższy wniosek według właściwości do Zarządu Województwa Łódzkiego wskazując, że z dniem oddania do użytkowania inwestycji pn. projekt i budowa drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy Łodzi Zad. A – Odcinek I węzeł Łódź Lublinek - węzeł Łódź Teofilów, tj. 25 czerwca 2022 r., odcinek dotychczasowej drogi krajowej Nr 71, od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do m. Rzgów na podstawie art. 10 ust. 5 udp utracił kategorię drogi krajowej i uzyskał kategorię drogi wojewódzkiej. Zdaniem wnioskodawcy odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ, na drodze ekspresowej S14, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów nie został zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej, a co za tym idzie oddanie do użytkowania drogi ekspresowej S14, nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii odcinka drogi krajowej Nr 71 na drogę wojewódzką. Wnioskodawca stwierdził, że oddany do użytkowania z dniem 25 czerwca 2022 r. odcinek drogi ekspresowej S14 ma swój początek na węźle Łódź Lublinek i biegnie dalej w kierunku północnym do węzła Aleksandrów Łódzki. Oddana do użytkowania droga ma na całym swoim przebiegu układ południkowy oraz długość ok. 12 km. Zbliżony przebieg względem drogi ekspresowej S14 na odcinku węzeł Pabianice Północ (węzeł Pabianice Północ jest węzłem łączącym drogę krajową Nr 71 z drogą ekspresową S14 poprzedzającym węzeł Łódź Lublinek) - węzeł Aleksandrów Łódzki, ma odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ - łącznik węzła Aleksandrów Łódzki. Zatem zasadne jest uznanie, że oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej S14 zastąpił odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ i Aleksandrów Łódzki. Tak jak odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ, a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki ma układ południkowy i przebiega równolegle i w niewielkiej odległości od odcinka drogi S14 oddanego do użytkowania, tak odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 ma przebieg równoleżnikowy (w rejonie węzła Pabianice Północ DK 71 zmienia kierunek swojego biegu), dla którego droga ekspresowa S14 oddana do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. nie stanowi żadnej alternatywy, a tym samym nie można mówić o zastąpieniu tego odcinka drogi krajowej Nr 71 oddanym do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. odcinkiem drogi ekspresowej S14. W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Zarządu Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu do działek nr ewid. [...]. Wskazał, że nowo wybudowana droga S14 uzyskała taki przebieg, aby stać się między innymi zachodnią obwodnicą miasta Pabianice, natomiast droga krajowa Nr 71 na jej odcinku od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK 71) do miasta Rzgów (skrzyżowanie DK 71 z DK 91) w swym przebiegu od strony zachodniej prowadzi przez centrum miasta Pabianice. Zarząd Województwa Łódzkiego co do odcinka drogi DK71 od węzła Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów (skrzyżowanie DK71 z DK91), w tym od węzła Pabianice Północ (skrzyżowanie S14 z DK 71) do miasta Rzgów (skrzyżowanie DK71 z DK91) posiada kompetencje w zakresie wydania decyzji o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu do działek nr ewid. [...] i tym samym może rozpatrzyć wniosek. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej ppsa) w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 ppsa do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 ppsa oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej Nr 71 zjazdu do działek nr ewid. [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 udp budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast z art. 19 ust. 2 udp wynika, że zarządcami dróg są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa. Między stronami sporu kompetencyjnego sporne jest, czy z dniem oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek (25 czerwca 2022 r.) odcinek dotychczasowej drogi krajowej Nr 71, pomiędzy węzłem Pabianice Północ, na drodze ekspresowej S14, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów z mocy prawa utracił kategorię drogi krajowej i uzyskał kategorię drogi wojewódzkiej. Kwestię tę reguluje przepis art. 10 ust. 5 udp stanowiący, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w wyżej cyt. przepisie. Analiza przedstawionych przez organy map nie potwierdza stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14 (odcinek od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek). Wymaga podkreślenia, że odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki ma układ południkowy i przebiega równolegle i w niewielkiej odległości od odcinka drogi ekspresowej S14 oddanego do użytkowania. Natomiast sporny odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, ma przebieg równoleżnikowy (w rejonie węzła Pabianice Północ DK 71 zmienia kierunek swojego biegu). Zatem nie ulega wątpliwości, że sporny odcinek drogi krajowej Nr 71 nie przebiega równolegle z nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14 (odcinek od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek). Natomiast jak zaznacza się w orzecznictwie NSA, wprowadzenie przepisu art. 10 ust. 5 udp wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przylegającymi odcinkami dróg (zob. postanowienia NSA z dnia: 8 października 2020 r., sygn. akt II GW 54/20; 20 maja 2014 r., sygn. akt II GW 8/14). W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż o czym była już mowa – sporny odcinek drogi krajowej Nr 71 nie przebiega równolegle z nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14. Tym samym nie można mówić o zastąpieniu drogi krajowej Nr 71 na odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów oddanym do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. odcinkiem drogi ekspresowej S14. Skoro oddanie do użytkowania nowo powstałego odcinka drogi ekspresowej S14 (odcinek od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek) nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii odcinka drogi krajowej Nr 71 na drogę wojewódzką (odcinek pomiędzy węzłem Pabianice Północ, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów), to w związku z powyższym należy uznać, że zarządcą tego odcinka drogi jest nadal Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który z tej przyczyny jest właściwy do rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu do działek nr ewid. [...]. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.