II GW 114/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 grudnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Szydłowca w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z 22 grudnia 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Burmistrzem Szydłowca, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu (art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm., dalej: u.d.p.) z drogi dojazdowej o znaczeniu lokalnym, zlokalizowanej w liniach rozgraniczających wybudowanej trasy S-7, do działki nr ewid. 1060/4, położonej w m. Szydłowiec. GDDKiA zawnioskował o wskazanie Burmistrza Miasta Szydłowiec jako organu właściwego do załatwienia wniosku. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem z 9 października 2020 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Szydłowcu przekazał wniosek firmy A. Sp. z o.o. Sp. k. o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu publicznego. Po przeprowadzonej analizie zebranego materiału dowodowego, wnioskodawca uznał, że planowany zjazd zlokalizowany byłby w pasie drogowym drogi dojazdowej, oznaczonej na mapach projektowych jako DDP07, znajdującej się jedynie w liniach rozgraniczających wybudowanej drogi ekspresowej S-7, wobec czego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy. Wnioskodawca wspomniał, że w niniejszej sprawie Inwestor złożył wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy GDDKiA a Zarządem Dróg Powiatowych w Szydłowcu, który zakończył się wydaniem postanowienia z 16 listopada 2021 (sygn. akt II GW 76/21), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tym stanie faktycznym i prawnym spór kompetencyjny nie miał miejsca, bowiem kwestią sporną nie jest właściwość organów do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, lecz zagadnienie statusu prawnego odcinków drogi położonych na nieruchomości Skarbu Państwa, w zakresie której Zarząd Dróg Powiatowych w Szydłowcu nie wykonuje obowiązków zarządcy drogi. W związku z powyższym GDDKiA przedstawił następujące argumenty, potwierdzające, że właściwym zarządcą przedmiotowej drogi winien być Burmistrz Miasta Szydłowca: 1) sporna droga dojazdowa DDP07 jest drogą publiczną wybudowaną w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenom inwestycyjnym przyległym do niej, a pozbawionych bezpośredniego dostępu do drogi ekspresowej; 2) droga ta nie jest drogą powstałą w celu obsługi drogi ekspresowej (drogi serwisowe/wewnętrzne), a z chwilą oddania do użytku drogi ekspresowej S7 przeszła w zarząd Burmistrza Miasta Szydłowiec – i w związku z tym - z dniem oddania rzeczonej drogi do użytkowania, zaczęła pełnić zadania związane z jej przeznaczeniem tj. obsługę ruchu lokalnego i stąd automatycznie została zaliczona do kategorii drogi gminnej. Wnioskodawca podkreślił przy tym, że był wyłącznie inwestorem budowy nowego odcinka drogi gminnej (wybudowanej celu uzupełnienia sieci dróg służących miejscowym potrzebom) przy okazji budowy drogi ekspresowej S-7. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Szydłowca wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął już kwestię sporu kompetencyjnego pomiędzy GDDKiA a Zarządem Dróg Powiatowych w Szydłowcu w sprawie o sygn. akt II GW 76/21 stwierdzając, że sporu kompetencyjnego nie ma, ponieważ kwestią sporną nie jest właściwość organów do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, lecz zagadnienie statusu prawnego odcinków drogi, położonych na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie. Analogiczna sytuacja ma miejsce w niniejsze sprawie. Przedmiotowy zjazd dotyczy drogi serwisowej, która została wybudowana w ramach inwestycji pn.: "Budowa drogi krajowej nr S7 o parametrach drogi ekspresowej na odcinku koniec obwodnicy Radomia - granica województwa mazowieckiego" i leży w pasie drogowym drogi ekspresowej E7. W związku z realizowaną ww. inwestycją doszło do przejścia prawa własności nieruchomości, znajdujących się w obrębie zrealizowanej inwestycji, na rzecz Skarbu Państwa. Także wskazana we wniosku droga serwisowa nie stanowi drogi gminnej. Właścicielem działki o nr 1060/3, na której znajduje się ta droga serwisowa jest Skarb Państwa, natomiast trwały zarząd posiada Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie. Droga serwisowa leży w pasie drogowym dogi ekspresowej, stanowiąc kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi. Nie jest zatem drogą samoistną, lecz częścią drogi ekspresowej, której zarządcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie. Droga serwisowa nie stanowi odrębnej od drogi krajowej drogi publicznej. W konsekwencji, zdaniem strony przeciwnej, to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem właściwym do rozpoznania wniosku spółki o wydanie zezwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu z drogi serwisowej jako zarządca drogi. Także w niniejszej sprawie nie ma sporu kompetencyjnego. W piśmie z 11 kwietnia 2023 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na wniosek, GDDKiA w pierwszej kolejności wskazał, że pismo z 17 marca 2023 r. nie zostało podpisane przez osobę umocowaną do działania w imieniu organu pozostającego w sporze. W dalszej części pisma przedstawił kolejne argumenty za uznaniem Burmistrza Szydłowca jako zarządcy przedmiotowej drogi z mocy samego prawa na podstawie art. 10 ust. 4 u.d.p. Wnioskodawca wskazał także nowe argumenty, podnosząc że sporna droga DDP07 "powstała w ciągu istniejącej uprzednio drogi gminnej stanowiącej ulicę Staszica w Szydłowcu, która stanowiła połączenie z ulicą Iłżecką, tak jak to ma to miejsce również po przebudowie". GDDKiA podkreślił także, że "w odniesieniu do uprzedniego kształtu ul. Staszica w Szydłowcu, wykonana przy okazji budowy drogi ekspresowej S-7 droga dojazdowa P0, leży w ciągu uprzednio istniejącej drogi gminnej, stanowiąc jej przedłużenie aż do nieruchomości (...) o nr. ewid. 1060/4". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek legitymowanego podmiotu, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – jako centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach dróg krajowych (art. 18 ust. 1 u.d.p.) – o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z Burmistrzem Miasta Szydłowca, działającym jako zarządca dróg gminnych (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.), na tle sprawy o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (art. 29 ust. 1 u.d.p.). Dokonując oceny formalnej i merytorycznej podstaw przedłożonego sporu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że o ile wnioskodawca oraz strona przeciwna mają – jako zarządcy dróg publicznych (art. 19 ust. 2 u.d.p.) – legitymację szczególną do występowania jako strony niniejszego postępowania (zob. art. 29 ust. 1 u.d.p. przyznający właściwemu zarządcy drogi kompetencję do załatwienia sprawy o wydanie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu), o tyle brak jest przesłanek do rozstrzygnięcia przedłożonej sprawy co do istoty. Jakkolwiek wnioskodawca w swoim stanowisku (wynikającym przede wszystkim z pisma procesowego z 14 kwietnia 2023 r.) przedstawił nowe okoliczności faktyczne i twierdzenia mające stanowić potwierdzenie zasadności wniosku o rozstrzygnięcie sporu, po tym jak Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 listopada 2021 r. (sygn. akt II GW 76/21) oddalił poprzedni wniosek wobec niestwierdzenia istnienia sporu, co skutkuje brakiem podstaw do uznania, że sprawa dotyczy tożsamego sporu kompetencyjnego, który został już prawomocnie rozstrzygnięty (zob. art. 15 § 2 w zw. z art. 64 § 3 i w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), to jednak nowe okoliczności i twierdzenia nadal nie pozwalają na przyjęcie, że pomiędzy stronami niniejszej sprawy istnieje realny spór interpretacyjny lub subsumpcyjny na tle precyzyjnie wskazanej regulacji kompetencyjnej w zakresie danej kategorii sprawy administracyjnej. W związku z powyższym również w niniejszej sprawie konieczne jest stwierdzenie, że ze względu na brak pełnych i wiarygodnych ustaleń faktycznych w zakresie statusu publicznoprawnego spornego odcinka drogi dojazdowej, oznaczonej symbolem DDP07, podniesione rozbieżności i wątpliwości interpretacyjne na tle art. 10 ust. 4 u.d.p. zostały sformułowane przedwcześnie, czyniąc przedmiotowy spór zagadnieniem jedynie potencjalnym i pozornym w świetle art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). Niespełnienie powyższego warunku skutkuje koniecznością oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jako pozbawionego uzasadnionych podstaw. Odnosząc się do szczegółowych twierdzeń i argumentów wnioskodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z samego faktu, że przylegająca do działki nr 1060/4 droga dojazdowa DDP07 została wybudowana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w trakcie realizacji inwestycji związanej z "budową drogi krajowej nr S7 o parametrach drogi ekspresowej" (droga ekspresowa S-7) i jest położona "równolegle" do ww. drogi ekspresowej, "umożliwiając mieszkańcom Miasta i Gminy Szydłowiec komunikację z drogą ekspresową na odcinku od węzła > do węzła >" (wniosek z 22 grudnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego), nie wynika jeszcze, że droga ta znajduje się "w ciągu istniejącej uprzednio drogi gminnej stanowiącej ulicę Staszica w Szydłowcu, która stanowiła połączenie z ulicą Iłżecką" (pismo procesowe z 14 kwietnia 2023 r.), a tym samym, że na podstawie art. 10 ust. 4 u.d.p. uzyskała ona z mocy samego prawa status drogi gminnej. Przede wszystkim niezależnie od budzących wątpliwości co do przydatności – jako samodzielny materiał dowodowy potwierdzający twierdzenia wnioskodawcy – wydruków map (pozbawionych szczegółowego opisu oraz wyjaśnień) nie wynika, że wybudowana droga dojazdowa DDP07 w zakresie odcinka graniczącego z działką nr 1060/4 znajduje się w ciągu jakiejkolwiek istniejącej przed jej wybudowaniem drogi gminnej, stanowiąc kontynuację (przedłużenie) tej ostatniej. Analiza dostępnych Naczelnemu Sądowi także z urzędu wydruków map z rządowego serwisu internetowego www.geoportal.gov.pl (pełniącego rolę centralnego węzła Infrastruktury Informacji Przestrzennej) prowadzi natomiast do wniosku, że twierdzenia wnioskodawcy co do lokalizacji drogi dojazdowej DDP07 "w ciągu istniejącej uprzednio drogi gminnej stanowiącej ulicę Staszica w Szydłowcu, która stanowiła połączenie z ulicą Iłżecką" są pozbawione wiarygodności. Jak wynika bowiem z treści map udostępnianych na stronach serwisu internetowego www.geoportal.gov.pl, działka nr 1060/4 znajduje się w płaszczyźnie równoległej do ul. Krakowskiej, która wykazuje w zasadniczej części równoległe usytuowanie do drogi S-7 oraz jest położna w pobliżu węzła "Szydłowiec Centrum", natomiast wskazana przez wnioskodawcę ul. S. Staszica znajduje się w znacznej odległości w kierunku południowym od działki nr 1060/4 i nie wykazuje żadnego związku z tą działką. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że droga dojazdowa DDP07 (niezależnie od niewyjaśnienia jej relacji do linii rozgraniczających ul. Krakowską) znajduje się "w ciągu istniejącej uprzednio drogi gminnej stanowiącej ulicę Staszica w Szydłowcu". Tym samym podstawa faktyczna ponownie przedłożonego sporu nie pozwala na uznanie, że ma on charakter realny i aktualny. Pozostałe argumenty podniesione przez wnioskodawcę nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć wnioskodawcy, że rzeczywiście sporne zagadnienie statusu publicznoprawnego drogi (art. 2 ust. 1 u.d.p.) w przedmiotowej sprawie może zostać rozstrzygnięte albo w drodze wydania formalnego aktu w procedurach przewidzianych w art. 5–7 u.d.p., albo samoistnie (z mocy samego prawa) z chwilą wystąpienia przesłanek ustawowych (zob. art. 10 ust. 4–5f u.d.p.). W przypadku tej drugiej podstawy, w razie zaistnienia sporu co do wystąpienia z mocy ustawy odpowiednich skutków prawnych, obowiązkiem organów administracji publicznej wnioskujących o rozstrzygnięcie powyższego sporu na drodze postępowania, o którym mowa w art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., jest precyzyjne określenie nie tylko regulacji kompetencyjnej, co do której istnieją rozbieżności interpretacyjne lub subsumpcyjne, lecz przede wszystkim przedłożenie wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (co oznacza, że stan ten musi zostać ustalony w sposób pełny i wyczerpujący oraz na podstawie wiarygodnego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego). W sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, na tle której zaistniał spór o rozgraniczenie kompetencji organów, nie został ustalony jednoznacznie, nie można mówić o powstaniu sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15; postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16). Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.