II GW 113/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Góra Kalwaria z dnia 12 grudnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Góra Kalwaria a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Góra Kalwaria wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. L. z dnia [...] października 2022 roku w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi we wsi Kąty, gm. Góra Kalwaria na nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 17 października 2022 r. B. L. złożyła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi we wsi Kąty, gm. Góra Kalwaria. Następnie pismem z dnia 31 października 2022 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał przedmiotowy wniosek zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową do rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy Góra Kalwaria, uzasadniając, iż droga, w pasie której planowana jest lokalizacja zjazdu, nie jest drogą krajową i z mocy prawa jej zarządcą jest Burmistrz Miasta i Gminy Góra Kalwaria. Wnioskodawca wyjaśnił, że po zakończeniu inwestycji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad polegającej na budowie obwodnicy Góry Kalwarii w ciągu drogi krajowej nr 79 długości około 5,1 km oraz w ciągu drogi krajowej nr 50 długości ok. 3,9 km, pismem z dnia 15 września 2021 roku, Generalny Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad poinformował tutejszy organ, iż wskazane na załącznikach graficznych i wyszczególnione w piśmie drogi na terenie Gminy Góra Kalwaria nie posiadają parametrów technicznych właściwych dla dróg krajowych. W związku z powyższym na podstawie art. 10. ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, wskazane drogi stały się drogami gminnym, a Burmistrz Miasta i Gminy został z mocy prawa ich zarządcą, bez składania dodatkowych oświadczenia woli w przedmiotowym zakresie. Wnioskodawca zakwestionował skuteczność przekazania w zarząd tutejszego organu drogi nr DD24. Przedmiotowa droga – w jego ocenie – w sposób oczywisty nie znajduje się w ciągu dróg gminnych, co wyłącza właściwość Burmistrza Miasta i Gminy Góra Kalwaria w rozpatrywaniu ww. wniosku. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "ciąg drogi". Definicji tej nie zawierają także inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Należy zatem odwołać się do definicji leksykalnej, zgodnie z którą ciąg oznacza układ położonych jedna za drugą dróg, ulic lub rzeczy, ewentualnie nieprzerwaną ciągłość czegoś w czasie lub przestrzeni. W przedmiotowym stanie faktycznym droga DD24 nie znajduje się nawet w pobliżu innej publicznej drogi gminnej. Droga ta przylega jedynie do ulicy Akacjowej stanowiącej drogę powiatową nr 2818W. Zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Góra Kalwaria jako organu właściwego do rozpoznania wskazanego wyżej wniosku. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że pomiędzy stronami nie jest sporne, że mamy do czynienia z drogą klasy drogi dojazdowej, oznaczonej jako DD-24, która usytuowana jest równolegle do drogi krajowej nr 79. Błędna jest natomiast ocena Burmistrza co do kwalifikacji drogi DD24. Organ podkreślił, że w trakcie realizacji inwestycji liniowych, takich jak budowa drogi krajowej, zawsze dochodzi do przerwania istniejących ciągów drogowych przez drogę krajową, wobec czego do inwestora należy ich przebudowa i rozbudowa dróg niższych kategorii, w tym dróg gminnych, w celu zapewnienia ciągłości i spójności lokalnych sieci drogowych. Z tego też powodu powstała droga dojazdowa DD-24, która umożliwia dostęp do drogi publicznej m.in. nieruchomościom o nr ewid. 1/6, 2/6, 219, 22, 160/2. Przesądza o tym również jej przeznaczenie, klasa techniczna, a nawet nazwa projektowa drogi ("DD"), z której wprost wynika, że mamy do czynienia z drogą dojazdową (oznaczoną jako DD-24). Droga ta ma lokalne znaczenie i służy potrzebom lokalnej społeczności, bowiem zapewnia dostęp do drogi publicznej (nieruchomościom, które utraciły ten dostęp na skutek budowy obwodnicy Góry Kalwarii, tj. Drogi Krajowej nr 79) oraz umożliwia komunikację z drogą krajową tejże społeczności. Stanowi więc drogę o charakterze dojazdowym i uzupełnia ona sieć dróg służących miejscowym potrzebom. GDDKiA nie jest i nie może być zarządcą dróg gminnych, w tym również tych nowo wybudowanych dróg w klasie technicznej (Z, L i D). Natomiast nieuprawnione jest twierdzenie Burmistrza Miasta i Gminy Góry Kalwarii na potrzeby niniejszego sporu kompetencyjnego, że skoro przedmiotowa droga nie została przejęta na mocy uchwały rady gminy, to nie może ona stanowić drogi gminnej. Niczym niepodyktowana zwłoka rady gminy w tym względzie stoi bowiem w sprzeczności z obowiązkami zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie spraw gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), a w konsekwencji nie korzysta z żadnej ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu, albowiem przedłożony do rozstrzygnięcia negatywny spór kompetencyjny, między organem wykonawczym gminnej jednostki samorządu terytorialnego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad jako centralnym organem administracji rządowej, nie ma charakteru realnego i aktualnego, stanowiąc jedynie pozór sporu prawnego, o którym mowa w art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie merytoryczne tego rodzaju sporu prawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych w brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Analiza przedłożonych przez wnioskodawcę akt sprawy dowodzi jednoznacznie, że rozbieżność stanowisk organów dotyczy w istocie ustaleń faktycznych w zakresie kwestii publicznoprawnego statusu funkcjonalnego spornego odcinka drogi dojazdowej. Status powyższy wynika z art. 2 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Określenie statusu funkcjonalnego odcinka drogowego objętego wnioskiem inwestora jest konieczne, gdyż spór między organami powstał na tle przewidzianej w art. 29 ust. 1 u.d.p. sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, a do załatwienia tego rodzaju sprawy właściwy jest zarządca drogi publicznej danej kategorii. Zgodnie z art. 19 ust. 2 (z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8) u.d.p. zarządcami dróg publicznych, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z regulacji tych wynika, że nie można ustalić właściwości rzeczowej organu do załatwienia sprawy, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p., bez uprzedniego stwierdzenia jaki status funkcjonalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.p. posiada dany odcinek drogowy, objęty wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Z akt sprawy wynika, że położona w m. Kąty i oznaczona symbolem DD-24 droga dojazdowa, której dotyczy wniosek o ustalenie lokalizacji zjazdu, powstała w trakcie realizacji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad inwestycji polegającej na budowie obwodnicy Góry Kalwarii w ciągu drogi krajowej nr 79 oraz w ciągu drogi krajowej nr 50. Sporna droga jest położona równolegle do drogi krajowej nr 79, przylegając równocześnie do drogi powiatowej nr 2818W. Na podstawie przedłożonej dokumentacji nie można stwierdzić, że droga ta została formalnie zaliczona do kategorii dróg publicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.d.p., co oznacza, że jej publicznoprawny status funkcjonalny pozostaje nieustalony. Nie można natomiast z samego faktu lokalizacji szlaku drogowego w granicach nieruchomości należących do gminy wywodzić statusu publicznoprawnego drogi. Należy w tym miejscu jedynie przypomnieć pozostającym w sporze organom, że nadanie drodze właściwego statusu publicznoprawnego o charakterze funkcjonalnym (art. 2 ust. 1 u.d.p.) odbywa się albo w drodze wydania formalnego aktu w procedurach przewidzianych w art. 5–7 u.d.p., albo następuje z mocy samego prawa (zob. art. 10 ust. 4–5f u.d.p.). Niezależnie od powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na podstawie treści wniosku oraz dokumentacji zawartej w aktach sprawy nie sposób ustalić, czy i jaka regulacja kompetencyjna jest ostatecznie przedmiotem wątpliwości i odmiennych stanowisk interpretacyjnych organów będących stronami postępowania. Oznacza to, że nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że w sprawie zaistniał realny spór na tle interpretacji i stosowania reguł kompetencyjnych, co w konsekwencji prowadzi do uznania powstałych rozbieżności w stanowiskach organów za pozorny – w świetle art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. – spór kompetencyjny. W tym stanie rzeczy przedłożony wniosek został oddalony na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.