II GW 103/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Wisznia Mała z dnia 30 listopada 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Wisznia Mała a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Trzebnicy w przedmiocie wszczęcia postępowania epidemiologicznego postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Wójtowi Gminy Wisznia Mała ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2022 r. Wójt Gminy Wisznia Mała, działając na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Wisznia Mała a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Trzebnicy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania złożonego w trybie art. 1, art. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1-8 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wniosku o bezzwłoczne wszczęcie postępowania epidemiologicznego wobec ferm drobiu zlokalizowanych przy ul. P. w L. P., przez wskazanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Trzebnicy jako organu właściwego do załatwienia sprawy. We wniosku organ wyjaśnił, że S. G. wnioskiem z dnia 25 października 2022 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) zwrócił się do Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu o bezzwłoczne wszczęcie postępowania epidemiologicznego wobec ferm drobiu zlokalizowanych przy ul. P. w L. P. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu zakwalifikował ww. pismo jako wniosek z art. 241 k.p.a. o przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego i uznał się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Pismem z dnia 27 października 2022 r. organ ten działając na podstawie art. 234 k.p.a., przekazał ww. wniosek według właściwości rzeczowej i miejscowej do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Trzebnicy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Trzebnicy również uznał się za organ niewłaściwy w przedmiotowej sprawie i ww. wniosek przekazał Wójtowi Gminy Wisznia, powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do zadań własnych gminy. Wnioskodawca podkreślił, że na podstawie art. art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, sprawuje on kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym jego właściwością, jednak tylko w zakresie zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, natomiast przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulują jedynie zasady dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6); oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (art. 4 ust. 2 pkt 7). Tymczasem złożony w sprawie wniosek dotyczy wszczęcia postępowania epidemiologicznego wobec ferm drobiu, a tym samym przedmiot wniosku nie wchodzi w zakres działań kontrolnych wnioskodawcy. W odpowiedzi na wniosek Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Trzebnicy wniósł o: odrzucenie wniosku Wójta Gminy Wisznia Mała o rozstrzygniecie sporu o właściwość organu w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania epidemiologicznego, ze względu na okoliczność, iż spór taki w rzeczywistości nie zaistniał, ewentualnie – w przypadku uznania, iż spór w niniejszej sprawie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego – o wyznaczenie Wójta Gminy Wisznia Mała, jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek ww. organ wyjaśnił, że pismo z dnia 25 października 2022 r. jest jednym ze zgłoszeń, dokonywanych od 2012 r. przez mieszkańców miejscowości L. P., Gmina Wisznia Mała, sygnalizujących uciążliwości mające pochodzić od znajdującej się w tej miejscowości fermy drobiu. W reakcji na powyższe wystąpienie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Trzebnicy przeprowadził czynności w zakresie ustalenia stanu epidemiologicznego. Przeprowadzono analizę dokumentacji zgłaszanych przypadków zachorowań, udostępnionych przez podmioty medyczne, w wyniku których nie stwierdzono żadnego przypadku zakażenia lub choroby zakaźnej, powiązanego z przenoszeniem bakterii, wirusów i rotawirusów przez muchy lub inne owady dwuskrzydłowe. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było więc podstaw do wszczęcia postępowania (dochodzenia) epidemiologicznego. Postępowanie tego rodzaju nie zostało wszczęte, a ponadto nie mogło zostać zainicjowane pismem z dnia 25 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między organem wykonawczym gminnej jednostki samorządu terytorialnego a państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym jako organem rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) należało odrzucić jako niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. W nauce prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowana teza, że warunkiem skuteczności wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest istnienie konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która podlega załatwieniu w formach aktów administracyjnych jurysdykcyjnych (decyzji, postanowień) albo aktów lub czynności administracyjnych niejurysdykcyjnych (zob. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jeżeli przed organami pozostającymi w sporze nie toczy się odpowiednie postępowanie administracyjne jurysdykcyjne lub niejurysdykcyjne w indywidualnej sprawie, orzekanie co do istoty w sprawie wniosku o rozstrzygnięcie rzekomego sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest w świetle art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. niedopuszczalne, a sam wniosek podlega odrzuceniu ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 oraz w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a.). Analiza akt przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prowadzi do oczywistego wniosku, że pismo z dnia 25 października 2022 r. utrwalone w postaci elektronicznej nie zostało (co nie zostało dostrzeżone przez organy pozostające w sporze) wniesione w sposób skuteczny procesowo (zgodnie z zasadami określonymi w art. 14 § 1d w zw. z art. 14 § 1a i 1b i art. 63 § 1 k.p.a.), a zatem nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie (art. 61 § 3a k.p.a.). Niezależnie od powyższego pismo to należało zakwalifikować jako tzw. skargę powszechną, o której mowa w art. 227 k.p.a. Taka ocena wynika z oceny treści tego pisma, które kwestionuje w istocie sposób wykonywania przez organy administracji sanitarnej zadań wynikających z ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (u.PIS). Autor skargi zarzuca w jej treści nienależyte wykonywanie przez Państwową Inspekcję Sanitarną jej ogólnych zadań ustawowych z zakresu zdrowia publicznego (art. 1 i 2 u.PIS) oraz zadań szczególnych z zakresu bieżącego nadzoru sanitarnego nad przestrzeganiem przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 u.PIS), w odniesieniu do zlokalizowanych w gminie Wisznia Mała ferm drobiu. Tak określone żądanie skargi nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej zgodnie z art. 233 k.p.a., ponieważ nie sposób ustalić kategorii sprawy administracyjnej, w której tego rodzaju postępowanie mogłoby się toczyć. Podobnej ocenie podlega sformułowane w skardze żądanie wszczęcia postępowania (dochodzenia) epidemiologicznego, o którym mowa w art. 32 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis art. 32 ust. 1 ww. ustawy ustanawia szczególny rodzaj postępowania kontrolnego, stanowiąc, że w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną. Wszczęcie powyższego postępowania kontrolnego pozostawione jest jednak ocenie właściwego inspektora sanitarnego, co oznacza, że podmiot indywidualny nie może skutecznie żądać na drodze postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego. Dopiero w razie rozpoczęcia prowadzenia przez właściwego inspektora sanitarnego dochodzenia epidemiologiczne możliwe staje się podejmowanie czynności mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań. Czynności te mogą w dalszej kolejności prowadzić także do wszczęcia z urzędu odpowiednich postępowań administracyjnych w sprawach dotyczących podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej (zob. np. art. 33 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Podmiot prywatny jest natomiast uprawniony do złożenia skargi powszechnej w trybie przepisów działu VIII k.p.a., zarzucając organom właściwym do prowadzenia powyższego postępowania kontrolnego nienależyte wykonywanie zadań ustawowych wynikających z ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (m.in. w związku z niewłaściwą oceną przekazanych danych i informacji, o których mowa w art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Akt rozpatrzenia skargi powszechnej określony w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi (art. 238 k.p.a.) nie może być jednak, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie podlegają również kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy ewentualnych sporów o właściwość między organami powołanymi do rozpoznawania i rozstrzygania skargi i wniosków, o których mowa w dziale VIII k.p.a. (zob. np. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2005 r., OW 166/04, LEX nr 302265). W związku z powyższym sprawa rozbieżności ocen organów w zakresie właściwości do rozpatrzenia skargi powszechnej zawartej w piśmie z dnia 25 października 2022 r., utrwalonym w postaci elektronicznej, a także kwestie związane z trybem i sposobem jej rozpoznania, jako niepodlegające właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły zostać merytorycznie rozpatrzone, a złożony w tym przedmiocie wniosek podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny. Mając na względzie podniesione argumenty, orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 58 § 3 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., jak w sentencji.