II GW 125/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Gminy Polanów z dnia 1 grudnia 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Gminy Polanów a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Koszalinie w przedmiocie podjęcia interwencji, odnoszącej się do przestrzegania zasad sanitarnych w relacjach sąsiedzkich postanawia: wskazać Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koszalinie jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. Burmistrz Gminy Polanów (dalej: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Gminy Polanów a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Koszalinie przez wskazanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koszalinie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego interwencji w sprawie uciążliwego sąsiada nieprzestrzegającego zasad sanitarnych, stwarzającego zagrożenie sanitarne dla innych lokatorów. Wnioskodawca podniósł, że dnia 25 października 2021 r. M. W., redaktor [...], przesłał do Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Koszalinie interwencję dotyczącą uciążliwego sąsiada, który nie przestrzega zasad sanitarnych, stwarzając zagrożenie sanitarne dla innych lokatorów. Pismem z dnia 17 listopada 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koszalinie przekazał pismo zgodnie z właściwością do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Polanowie do rozpatrzenia. Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Polanowie wyraził swoje stanowisko w sprawie, które przekazał do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koszalinie. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie wnioskodawcy zgodnie z art. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195), to sanepid jest organem właściwym do rozpatrzenia pisma. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koszalinie pismem z dnia 14 stycznia 2022 r. - stanowiącym odpowiedź na wniosek - wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Organ stwierdził, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do bieżących zadań inspekcji sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, w szczególności gdy może wystąpić zagrożenie zdrowia przez czynniki środowiskowe. Nie wyłącza właściwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej regulacja w art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, choć jednak w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka, iż stan lokalu zagrażający zdrowiu stanowi własność prywatną. Do głównych zadań inspekcji sanitarnej należy bowiem nadzór nad obiektami użyteczności publicznej, a nie nad utrzymywaniem porządku przez właścicieli prywatnych mieszkań. Organ podkreślił, że ustawodawca w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069) nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym m.in. poprzez prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami i ściekami, zwalczanie gryzoni, insektów i szkodników, usuwanie padłych zwierząt z nieruchomości, usuwanie odchodów zwierząt z nieruchomości. Niewątpliwie właściciel lub najemca lokalu jest obowiązany utrzymywać lokal we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym oraz przestrzegać porządku domowego. Jeżeli zaś lokator wykracza w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu, czyniąc uciążliwym korzystanie z innych lokali w budynku, inny lokator lub właściciel innego lokalu w tym budynku może wytoczyć powództwo o rozwiązanie przez sąd stosunku prawnego uprawniającego do używania lokalu i nakazanie jego opróżnienia. Tym samym Państwowa Inspekcja Sanitarna posiada kompetencję wejścia do lokalu mieszkalnego w sytuacji powzięcia informacji o podejrzeniu zagrożenia czynnikami środowiskowymi mogącymi zagrozić życiu lub zdrowiu ludzi. W przedmiotowej sprawie zaistniało domniemanie, że właściciel mieszkania swoim postępowaniem polegającym na składowaniu śmieci, załatwianiu potrzeb fizjologicznych i ich wylewaniu przyczynia się pojawienia insektów, grzybów, pleśni, które mogą skutkować zagrożeniem sanitarno-epidemiologicznym. Powyższe zostało zresztą potwierdzone przeprowadzeniem kontroli sanitarnej w dniu 22 grudnia 2021 r. Jednak, zdaniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, należy mieć na uwadze, że lokal będący źródłem zagrożenia sanitarnego nie pełni funkcji użytkowej, lecz mieszkalną podlegającą ustawie o własności lokali. W tym zakresie organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej adekwatnie do zgromadzonej wiedzy może rozpatrzyć zasadność zastosowania sankcji administracyjnych wobec właściciela lokalu naruszającego zasady sanitarno-epidemiologiczne, aczkolwiek ich efektywność może okazać się nieproporcjonalna do poziomu stwarzanego zagrożenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, "OSP" 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.). Podkreślając w rekapitulacji przedstawionych uwag wprowadzających, że wymienione spory Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga (na wniosek) przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy, w świetle tychże uwag oraz formułowanych na ich podstawie wniosków trzeba stanowczo stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, o wydanie którego zabiega wnioskodawca, a o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem – o czym mowa była na wstępie i co ponownie trzeba podkreślić – istotą sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) jest rozbieżność poglądów organów administracji co do zakresu ich działania, co wyraża się w jednoczesnym przyjmowaniu lub wyłączaniu przez nie własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego, zaś istotą rozstrzygnięcia tego sporu – co ma zasadnicze znaczenie – jest zapobieżenie sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) albo, co istotne, zapewnienie ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny), to nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że adresowane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koszalinie pismo z dnia 25 października 2021 r. w sprawie podjęcia interwencji odnoszącej się do przestrzegania zasad sanitarnych w relacjach sąsiedzkich powinno być rozpatrzone przez tenże właśnie organ, jako organ właściwy w sprawie. Należy o tym wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że przedmiot postępowania administracyjnego (przedmiot sprawy), a co za tym idzie podstawy jego wszczęcia wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, albowiem to one stanowią podstawę kształtowania uprawnień lub obowiązków adresata podejmowanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, a to poprzez przyznanie uprawnienia, zwolnienie z obowiązku, nałożenie obowiązku, cofnięcie lub uszczuplenie uprawnień. Uwzględniając przy tym znaczenie konsekwencji wynikających z art. 1 pkt 1 k.p.a. – stanowi on, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco – a w tym kontekście, jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, że organy inspekcji, kontroli i dozoru mają status organów administracji publicznej, gdy przepisy prawa przewidują ich właściwość do wydawania decyzji administracyjnych albo stanowią, że w postępowaniu przed organami inspekcji, kontroli i nadzoru stosuje się przepisy k.p.a., nie można tracić z pola widzenia tego, że na gruncie art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ustawodawca operuje konwencją językową, z której wynika, że wyliczenie powierzonych wymienionemu organowi inspekcji zadań z zakresu zdrowia publicznego poprzez sprawowanie nadzoru nad wymienionymi w tym przepisie warunkami ma charakter przykładowy. Jeżeli tak, to afirmując pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1940/18 trzeba stwierdzić, że przepis art. 1 przywołanej ustawy nie uzasadnia takiego podejścia do jego interpretacji, z którego miałoby wynikać istnienie kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej do występowania tylko w razie naruszenia warunków zdrowia publicznego w aspekcie powszechnym, a w konsekwencji z wyłączeniem zagrożeń zdrowia spowodowanych indywidualnymi działaniami podmiotów prywatnych. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, który wyznacza zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez bieżący nadzór sanitarny obejmujący kontrolę przestrzegania przepisów określających wymaganie higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące utrzymania należytego stanu higienicznego, między innymi, nieruchomości, a co istotne, przepis ten nie ogranicza przy tym zakresu działania przez wyłączenie lokali prywatnych. Wykonując zaś działania we wskazanym zakresie Państwowy inspektor sanitarny ma prawo wstępu do nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład (art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy), a uprawnienie wstępu do mieszkań, gdy chodzi o jego zakres, aktualizuje się w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej ale też w razie zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi (art. 26 ust. 1 ustawy). W tym też kontekście trzeba również podkreślić, że z art. 2 przywołanej ustawy jednoznacznie wynika, że wykonywanie zadań określonych w jej art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, Państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z przywołanej regulacji prawnej wynika więc jednoznacznie, że stanowi ona prawną podstawę do ustalenia sprawy indywidualnej nakazu usunięcia, w drodze decyzji, naruszeń wymagań higienicznych, do której załatwienia jest uprawniony i zarazem zobowiązany – albowiem zaktualizowanie się określonych przywołanymi przepisami prawa przesłanek działania tworzy obowiązek realizacji kompetencji powierzonych organowi inspekcji – właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co tym samym oznacza, że spełnione są zarówno elementy sprawy indywidualnej w aspekcie przedmiotowym (nakaz usunięcia naruszeń wymagań higienicznych), jak i w aspekcie podmiotowym, albowiem adresatem nakazu jest podmiot naruszający wymagania higieniczne. Powyższe uzasadnia więc twierdzenie, że adresowane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koszalinie pismo z dnia 25 października 2021 r. w sprawie podjęcia interwencji odnoszącej się do przestrzegania zasad sanitarnych w relacjach sąsiedzkich powinno być rozpatrzone przez tenże właśnie organ, jako organ właściwy w sprawie, albowiem jego właściwości w żadnym stopniu, ani też zakresie nie wyłącza, ani regulacja zawarta w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ani też w art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok w sprawie II OSK 1940/18). Jeżeli przy tym – co jest nie mniej istotne – zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to znaczenie konsekwencji wynikających z przywołanego odesłania do stosowania przepisów k.p.a. wyraża się między innymi w tym, że jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wymieniony przepis prawa nie może być przy tym interpretowany tak, że stanowi on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych, albowiem zawsze decydują o tym przepisy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397). Abstrahując od art. 61 § 2 k.p.a. przyjmuje się również, że jeżeli z normy prawa materialnego expressis verbis nie wynika, czy postępowanie w sprawie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu, to w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy jego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, postępowanie wszczynane jest z urzędu. W świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że organem właściwym do rozpatrzenia pisma z dnia 25 października 2021 r. w sprawie podjęcia interwencji, odnoszącej się do przestrzegania zasad sanitarnych w relacjach sąsiedzkich, jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koszalinie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 2