II GSK 651/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 852/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr BP.501.2196.2020.2135.SZ16156 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 852/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi [...] (skarżąca, strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ II instancji, organ) z dnia 3 sierpnie 2022 r., nr BP.501.2196.2020.2135.SZ16.156, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (organ I instancji) z dnia 30 października 2020 r., nr WITD.DI.0152.XVI1280/27/20, oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 320 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. W dniu 1 września 2020 r. w [...] zatrzymano do kontroli drogowej autobus, którym przewożono dzieci. Kierowca okazał do kontroli wypis z wydanej na rzecz skarżącej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, prawo jazdy, dowód osobisty oraz kartę kierowcy. Kierowca w toku kontroli drogowej nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Kierowcę oraz opiekunkę przewożonych dzieci przesłuchano w charakterze świadków. Z przeprowadzonych przesłuchań wynika, iż kierowca wykonywał regularny specjalny przewóz drogowy osób na linii powyżej 50 km z miejscowości [...]do miejscowości [...]. Przewożono niepełnosprawne dzieci do Zespołu Szkół [...] oraz do Niepublicznej Szkoły [...]. Kierowca oraz opiekunka podczas przesłuchania zeznali, że taką trasą mają jeździć od poniedziałku do piątku i mają zabierać te same dzieci z tych samych miejsc. Przebieg i wyniki kontroli zostały zawarte w protokole kontroli drogowej z dnia 1 września 2020 r., w którym stwierdzono naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia (lp. 2.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.). Pismem z dnia 1 września 2020 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 2 października 2020 r. Urząd Miejski w [...] przesłał organowi I instancji kopię umowy nr RE/272/02/01/20 zawartej między skarżącą a Gminą [...] na przewóz uczniów. Na podstawie pisma z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego organ I instancji ustalił, że strona wnioskiem z dnia 7 września 2020 r. wystąpiła do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii relacji [...]. Ponadto wskazano, że w dniu 29 września 2020 r. skarżącej zostało wydane zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych na ww. linię. Decyzją z dnia 30 października 2020 r. organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu GITD wskazał, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wykonywania próbnych przewozów przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Skarżąca, chcąc sprawdzić trasę przejazdu, powinna uprzednio uzyskać ww. zezwolenie i ewentualnie w razie potrzeby wnioskować o jego zmianę. Organ nie podzielił argumentacji skarżącej co do tego, że w toku kontroli nie stwierdzono faktu regularności skontrolowanego przewozu oraz że organ I instancji powinien udowodnić wielokrotne świadczenie usług tego samego rodzaju na tej samej trasie z tą samą grupą osób. Podkreślił, że skarżąca podpisała umowę z Gminą [...] na wykonywanie przewozów, na podstawie której w dniu kontroli, tj. 1 września 2020 r., rozpoczęła wykonywanie przewozów regularnych specjalnych dzieci do szkoły. Zgodnie z ww. umową przewozy miały być realizowane w okresie od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Natomiast w toku postępowania administracyjnego zarówno skarżąca, jak i Gmina [...] nie wskazały, aby nie doszło do realizacji przedmiotowej umowy. Organ stwierdził, że nie może odnieść się do wskazanego przez skarżącą w odwołaniu stanowiska Ministra Transportu, bowiem nie ma możliwości zapoznania się z nim. Następnie organ wyjaśnił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Odnosi się on bowiem jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Ponadto przesłanki wymienione w tym przepisie nie odnoszą się do zachowania samego przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji przedsiębiorstwa. Nie wystarczy więc wykazanie braku winy przedsiębiorcy, lecz konieczne jest pozytywne udowodnienie przez przedsiębiorcę, że podjął on wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Strona nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą ją oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 320 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie sporne jest, czy kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym, o jakim mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., wymagającym zezwolenia, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zdaniem skarżącej o przewozie regularnym nie może być mowy, skoro opisany wyżej przewóz dzieci niepełnosprawnych wykonany został jedynie w dniu 1 września 2020 r. i organ nie wskazał żadnych okoliczności potwierdzających fakt regularności tego przewozu. Dodatkowo skarżąca, powołując się na pismo Ministerstwa Transportu opublikowane w dniu 11 lipca 2007 r., wskazała na brak możliwości automatycznego zakwalifikowania każdego przewozu szkolnego do kategorii linii regularnych specjalnych. WSA zauważył następnie, że zdaniem organu przewóz należy uznać za przewóz specjalny regularny, skoro pomiędzy skarżącą oraz Gminą [...] zawarta została umowa na wykonywanie przewozów w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r., zaś strony tej umowy nie wskazywały, by nie doszło do rozpoczęcia realizacji tej umowy. W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu należy uznać za przedwczesne i niepoparte stosownymi ustaleniami. O ile Sąd zgodził się z organem, że nawet pierwszego dnia wykonywania przewozu regularnego specjalnego istnieje obowiązek posiadania wymaganego zezwolenia na wykonywanie takiego przewozu, o tyle nie podzielił jego stanowiska, że w realiach niniejszej sprawy wykazano, że przewóz w dniu 1 września 2020 r. miał taki charakter. Powyższy pogląd organ wyraził w oparciu o zeznania świadków: kierowcy pojazdu skontrolowanego w dniu 1 września 2020 r. oraz opiekunki niepełnosprawnych dzieci przewożonych w tym dniu. Kierujący pojazdem zapytany, jak wygląda jego tydzień pracy, oświadczył, że pracuje od poniedziałku do piątku, będzie wykonywał codziennie ten sam kurs z tymi samymi dziećmi, uczęszczającymi do Zespołu Szkół [...] oraz do Niepublicznej Szkoły [...]. Dodał, że pojazd został zarejestrowany w dniu poprzednim i jeździ nim po raz pierwszy. Podobnie opiekunka dzieci wskazała, że od poniedziałku do piątku będzie wykonywała tę samą pracę z tymi samymi dziećmi. Świadkowie wskazali ponadto, że pierwszą grupę dzieci zabrali z [...], a następnie udali się kolejno do miejscowości [...], [...] i [...]po następne grupy dzieci. Część dzieci wysadzili w miejscowości [...], zaś ostatnią ich grupę w [...]. W ocenie Sądu I instancji, powyższe zeznania potwierdzają jedynie, że w dniu 1 września 2020 r. wspomnianym autobusem przewożone były niepełnosprawne dzieci do wymienionych wcześniej szkół. Brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń wskazujących na to, że istotnie w kolejnych dniach przewozy były kontynuowane. Wystarczającym potwierdzeniem powyższego nie może być przy tym umowa zawarta w dniu 31 sierpnia 2020 r. pomiędzy skarżącą i Gminą [...]. WSA wskazał, że co prawda z jej postanowień wynika, że przedmiotem umowy był przewóz uczniów z różnymi formami niepełnosprawności do Ośrodka [...] oraz do Niepublicznej Szkoły [...] w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r., jednak brak jest ustaleń, czy umowa była faktycznie realizowana, a jeśli tak, to w jakim kształcie. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że wykonywanie przewozu osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe – określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, wymaga zezwolenia, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d. W sprawie bezsporne jest przy tym, że w dniu 1 września 2020 r. skarżąca takim zezwoleniem nie dysponowała, jednakże nałożenie na nią z tego tytułu kary, o jakiej mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby jednoznacznie ustalono, że przedmiotowy przewóz był przewozem regularnym specjalnym. W realiach sprawy nie sposób mówić o regularności przewozu, skoro potwierdzono, że miał miejsce tylko w jednym dniu, tj. 1 września 2020 r. Sam fakt, że wcześniej planowano kolejne przewozy, nie oznacza w żadnym razie, że zostały one zrealizowane. Organ uznał bowiem, że wystarczający dla wykazania wykonywania przez skarżącą przewozów regularnych specjalnych jest sam fakt zawarcia umowy z Gminą [...] na wykonywanie przewozu uczniów od 1 września 2020 r. Potwierdzeniem powyższego miała być także okoliczność, że skarżąca wystąpiła o zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w dniu 7 września 2020 r. i uzyskała je w dniu 29 września 2020 r. Powyższy pogląd organu Sąd uznał za nietrafny, chociażby z tego względu, że w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych nie sposób stwierdzić, czy pozwolenie uzyskane w dniu 29 września 2020 r. dotyczyło tych samych przewozów co umowa zawarta z Gminą [...] w dniu 31 sierpnia 2020 r. Zdaniem Sądu zaniechania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego, nieprzeprowadzenie należycie postępowania dowodowego (które winno być prowadzone niezależnie od wniosków dowodowych składanych przez stronę) zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie, wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Reasumując, Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W konsekwencji również uzasadnienia decyzji nie odpowiadają normie wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną oraz decyzję ją poprzedzającą. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia regularności przewozów dzieci, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z zeznań świadków (opiekunki oraz kierowcy) oraz umowy między gminą a przewoźnikiem, w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że przewóz dzieci niepełnosprawnych do szkoły miał charakter regularny, bowiem miał się odbywać od poniedziałku do piątku w każdym kolejnym tygodniu. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionego skardze kasacyjnej zarzutu, uznając, że stanowi on konieczną i wystarczającą przyczynę wzruszenia zaskarżonego wyroku. 3. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez skarżący kasacyjnie organ (pkt I petitum skargi kasacyjnej), że kontrolowany Sąd Wojewódzki dokonał błędnej weryfikacji legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, wyrażając wadliwe zapatrywanie, iż dla przyjęcia, że strona skarżąca dopuściła się deliktu administracyjnego w postaci wykonywania przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia (poz. 2.1.1. w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym/u.t.d.) nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ kontrolujący, że tego rodzaju zaplanowany w danym okresie przewóz był realizowany w określonym dniu, przypadającym w powyższym okresie, gdyż cecha "regularności" przewozu w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.t.d. wymaga stwierdzenia "wielokrotności" realizacji tak rozumianego przewozu, a nie jedynie stwierdzenia, że miał on miejsce "tylko w jednym dniu" (zob. s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Powyższa wada oceny prawnej Sądu a quo jest, co oczywiste, konsekwencją przyjęcia błędnego stanowiska interpretacyjnego, że o przewozie regularnym specjalnym (art. 4 pkt 9 u.t.d.), normatywnie zdefiniowanym jako "niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób", można mówić dopiero w razie stwierdzenia faktycznej cykliczności realizacji określonego przewozu grupowego zamkniętego ("określonej grupy osób") na danej trasie i w określonych odstępach czasu (zob. art. 4 pkt 9 w zw. z art. 4 pkt 7 u.t.d.). Podejście tego rodzaju nie znajduje normatywnego umocowania. Z jednej strony spełnienie definicji legalnej, o której mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., nie jest uzależnione od stopnia lub etapu realizacji planu lub szczegółowego opisu czasowego i przestrzennego rozkładu zaplanowanych przejazdów regularnych lub przejazdów regularnych specjalnych, z drugiej zaś – dla stwierdzenia przez właściwy organ, że tego rodzaju przejazd jest wykonywany nie ma znaczenia stopień zaawansowania realizacji cyklicznych przejazdów lub etap (moment) ustalenia tej realizacji. Istotne są bowiem okoliczność istnienia podstawy (planu, rozkładu jazdy) wykonywania przewozów regularnych lub regularnych specjalnych oraz fakt co najmniej jednokrotnej realizacji tego rodzaju podstawy, a nie dowodowe stwierdzanie wielokrotności tej realizacji w określonych dniach i na określonej trasie. Cecha regularności przejazdów odnosi się zatem do wykonywania przewozu zgodnie z ustalonym wcześniej planem (rozkładem) jazdy i na określonej trasie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że ustalenie przez organ kontrolny, iż podmiot wykonujący przewóz zrealizował choćby jednokrotnie (np. w pierwszym dniu przyjętego okresu przewozowego) zaplanowaną trasę (lub fragment trasy) dla otwartego lub zamkniętego kręgu osób, zgodnie z wymogami określonymi w art. 4 pkt 7 lub 9 u.t.d., jest wystarczające do uznania, że doszło do wykonania przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego. Odnosząc zaprezentowane uwagi do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, trzeba przyjąć, że będące jego częścią ustalenia dotyczące zawarcia przez Gminę [...] ze stroną skarżącą umowy z dnia 31 sierpnia 2020 r. w sprawie organizacji transportu zbiorowego określonych kategorii uczniów z określonych placówek oświatowych, w wyznaczonym okresie (od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r.) i na określonej trasie, oraz zrealizowania pierwszego przewozu w dniu 1 września 2020 r. w ramach realizacji powyższej umowy (co zostało potwierdzone protokołem kontroli drogowej z dnia 1 września 2020 r., zeznaniami kierowcy i opiekunki przewożonych dzieci oraz zabezpieczonymi dokumentami, w tym kartą zlecenia i rozliczenia zadania przewozowego), były wystarczające do przeprowadzenia procesu zastosowania miarodajnych regulacji prawa materialnego, w tym przepisów art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 u.t.d. w zw. z poz. 2.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 9 i art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., na tle ich prawidłowej wersji interpretacyjnej. 4. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb uchylenia zaskarżonego wyroku oraz prawomocnego i ostatecznego oddalenia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.– orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 2