II GSK 420/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1899/17 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej wpisu na listę członków Śląskiej Izby Inżynierów Budownictwa 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] 3. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. W. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1899/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. W. (dalej jako: "skarżący") na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący w dniu 4 lutego 2003 r. złożył wniosek o wpis na listę członków Śląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, do którego dołączył dokument stwierdzający przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...]z dnia [...] listopada 1993 r., wydany przez Urząd Wojewódzki w Katowicach oraz potwierdzenie wpłaty wpisowego. Uchwałą Rady Śląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...]z [...] marca 2003 r. wpisano skarżącego na listę członków tej Izby. Pismem z dnia 24 marca 2017 r. Rada Śląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej wpisu skarżącego na listę członków Śląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. We wniosku wskazano, że skarżący, składając wniosek o przyjęcie go w poczet członków Izby, posłużył się dokumentem potwierdzającym jego uprawienia budowlane, który okazał się nieprawdziwy. Z poczynionych ustaleń wynikało bowiem, że Śląski Urząd Wojewódzki nigdy nie wydał mu uprawnień budowlanych, natomiast wpisu dokonano na podstawie dokumentu, z którego wynikało, że rzekomo miał być wystawiony przez ten urząd. W toku postępowania administracyjnego Śląska Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa ustaliła, że uprawnienia będące podstawą wpisu na listę inżynierów budownictwa, zostały sfałszowane i nie wydał ich Śląski Urząd Wojewódzki. Dowodami potwierdzającymi ten fakt były zarówno ustalenia Prokuratury Rejonowej K. Centrum- Zachód, jak i stanowisko Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego - organu, który miał rzekomo je wydać. Wobec powyższych ustaleń Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uznała, że uchwała Rady Śląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2003r. w części dotyczącej wpisu skarżącego na listę członków Śląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę, w całości podzielając dotychczasowe ustalenia co do stanu faktycznego, jak również ocenę prawną. Organ wyjaśnił, że kluczowymi okolicznościami w niniejszej sprawie, przesądzającymi konieczność stwierdzenia nieważności wpisu skarżącego na listę członków Śląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa był fakt legitymowania się przez skarżącego fałszywymi uprawnieniami budowlanymi, co zostało potwierdzone postanowieniem Prokuratury Rejonowej K. Centrum - Zachód z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz wyjaśnieniami Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 11 maja 2012 r., z których jednoznacznie wynikało, że skarżący nie widniał zarówno w rejestrze osób składających dokumenty w celu uzyskania uprawnień, jak również w rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane. Skarżący od powyższej uchwały wniósł skargę do WSA w Warszawie. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał na wstępie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji znalazły odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu wydanym w niniejszej sprawie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), Sąd wyjaśnił, że wobec zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządzie zawodowym architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, ze zm., dalej jako: "u.s.z."). doszło do nawiązania swoistego stosunku prawnego, w wyniku, którego, skarżący został wpisany na listę inżynierów budownictwa. Następnie Sąd wskazał, że w wyniku ustaleń stwierdzono, iż dokumenty potwierdzające uprawnienia skarżącego, będące podstawą jego wpisu, zostały sfałszowane. Dowodami potwierdzającymi ten fakt były zarówno ustalenia Prokuratury Rejonowej K. Centrum - Zachód (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...]), jak i stanowisko Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, zawarte w piśmie z dnia 11 maja 2012 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepis będący podstawą prawną uchwały wpisowej - art. 5 ust. 2 u.s.z. został zastosowany w ten sposób, że powstał stosunek prawny (wpis na listę inżynierów budownictwa), który nie mógł powstać, bowiem skarżący w dacie zgłoszenia wniosku o wpis nie posiadał uprawnień, będących podstawą tego wpisu. Doszło zatem do sytuacji, w której akt (wpis na listę) istniejący formalnie był pusty materialnie (niemożność zastosowania przepisu materialnego). Ponadto, Sąd wskazał, że w chwili podjęcia uchwały z dnia [...] marca 2003 r. doszło do zaistnienia skutku w postaci wpisu skarżącego na listę inżynierów budownictwa, który nie był do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, jako aktu wydanego przez organy państwa, bowiem skarżący nie posiadał wymaganych prawem uprawnień, a tym samym - wiedzy oraz kompetencji potwierdzonych urzędowo, a niezbędnych do wykonywania zawodu zaufania publicznego o szczególnym charakterze, jakim jest niewątpliwie pełnienie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym zaznaczył, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W postępowaniu tym kontroluje się bowiem ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Wobec tego jako niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie zarzucił: 1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zawiązku z art. 5 ust. 2 u.s.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie posiada uprawnień, o których mowa w ww. przepisie, podczas, gdy skarżący uprawnienia te posiada, 2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi skarżącego i uznanie, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonano prawidłowej analizy materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, podczas, gdy nie ustalono wszystkich istotnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że: – niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy z pominięciem stanowiska skarżącego i oparł się jedynie na twierdzeniach organu administracji, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, – dokonał oceny dowodów w sposób dowolny, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie posiada uprawnień, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.s.z., podczas, gdy należy uznać, że skarżący ww. uprawnienia posiada, c) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. – z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, w związku z tym wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]istotnie narusza prawo – co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności z mocą ex tunc, d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa. III Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o jej odrzucenie, względnie w sytuacji uznania, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz uchyleniem zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2017 roku numer [...11/2]. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budowlanych z dnia [...] czerwca 2017 r. numer [....] stwierdził, że uchwała ta jest zgodna prawem. Dokonując oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budowlanych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy podejmowaniu uchwały z dnia [...] marca 2003 roku numer [...] zastosowano regulację prawną z art. 5 ust. 2 u.s.z., a skoro ustalono, że dokument mający potwierdzać uprawnienia skarżącego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznych w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej okazał się sfałszowany, to tym samym należało przyjąć, że doszło do powstania skutku w postaci wpisu skarżącego na listę inżynierów budownictwa, który to skutek nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tym samym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalone w toku postępowania okoliczności faktyczne uzasadniały stwierdzenie, że w sprawie wpisu skarżącego na listę inżynierów ziściły się przesłanki, o których mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem doszło do rażącego naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej kwestionowane jest, że w toku postępowania zostały spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie regulacji przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały numer [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.). Należy również zgodzić się z tym, że postępowanie wznowieniowe i nieważnościowe są to dwa odrębne postępowania, niekonkurencyjne, opierające się na zupełnie innych przesłankach. W związku z tym naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, a także wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II OSK 93/16 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w piśmiennictwie (zob. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612-613, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra, 1994, s. 23-24). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2011/15, "uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc)". W związku z powyższym ustalenie, że został sfałszowany dokument stanowiący podstawę do zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 u.s.z., który to przepis stanowił podstawę prawną do podjęcia uchwały numer [...], nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazana okoliczność stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art.1 45 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto zauważyć należy, że z akt sprawy II GSK 1609/18 rozpatrywanej na tej samej rozprawie przez ten sam skład NSA wynika, że ten sam organ uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r. numer [...] utrzymał w mocy uchwałę numer [...] Rady Śląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 roku, w której przyjęto, że ta sama okoliczność stanowiła przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów za zasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 2d petitum skargi kasacyjnej. Natomiast w ocenie NSA brak jest podstaw do przyjęcia za zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, co oznacza, że jej skuteczność zależy od trafności i poprawności zbudowania zarzutu i przedstawienia jego uzasadnienia. Powoduje to konieczność precyzyjnego wskazania, które przepisy prawa zostały naruszone i na czym naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem skarga kasacyjna powinna wskazywać, które działania Sądu pierwszej instancji i w jaki sposób naruszały prawo procesowe lub materialne poprzez akceptację wadliwych działań organów administracji. Ogólnikowe powołanie się na określone przepisy k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez wskazania, w jaki sposób organ wymienione przepisy naruszył, nie spełnia tego wymogu. Brak wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje, że wymienione zarzuty są gołosłowne i nie spełniają wymogów ustawowych, zatem muszą być uznane za nieusprawiedliwione. Również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a., uznać należało za niezasadne. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia do wskazanych zarzutów, a tym samym także w tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia opisanych wyżej wymogów formalnych. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, podniesiony w niej bowiem zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji okazał się zasadny. W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, którą w świetle przedstawionych argumentów należało uwzględnić i orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a.