II GSK 283/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1. Głównego Inspektora Farmaceutycznego, 2. A. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4749/21 w sprawie ze skargi B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr GIF-P-L-0740/194-4/MP/AFR/17 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 9 lutego 2017 r. znak: DNA.8522.2.24.2016; 3. uchyla postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 25 listopada 2016 r., znak: DNA.8522.2.24.2016; 4. oddala skargę kasacyjną Głównego Inspektora Farmaceutycznego; 5. odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4749/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi B. (dalej: skarżąca lub B.) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 24 sierpnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Na skutek wniosku skarżącej z 12 sierpnia 2016 r. postanowieniem z 25 listopada 2016 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach wszczął postępowanie administracyjne "(...) w sprawie podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne przez przedsiębiorcę A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (...)". Decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 9 lutego 2017 r. umorzono w całości wszczęte 25 listopada 2016 r. na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2021 - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 2142 ze zm., dalej: u.p.f.) przez A. Sp. z.o.o. w P. (dalej: Apteka). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że analiza będących w jego dyspozycji danych nie wykazała, aby Apteka sprawowała kontrolę (pośrednio lub bezpośrednio) nad innymi spółkami prowadzącymi więcej niż 1% aptek na terenie woj. śląskiego oraz nie wykazano, aby Apteka była członkiem grupy kapitałowej (w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), której członkowie prowadzą więcej niż 1% aptek na terenie ww. województwa. Nie potwierdzono też, aby Apteka była kontrolowana (w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów) przez inne podmioty prowadzące apteki o nazwie "C. " na terenie woj. śląskiego. Na skutek odwołania skarżącej, Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z 24 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, albowiem określają jedynie przesłanki stojące na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki. W związku z tym weryfikacji okoliczności, o których mowa w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., organ pierwszej instancji mógł dokonać jedynie w postępowaniu, którego przedmiotem byłoby działanie mieszczące się w zakresie wskazanej normy kompetencyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawidłowe określenie przedmiotu sprawy administracyjnej umożliwia nie tylko merytoryczne zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji konkretyzującej normę prawną, ale stanowi zarazem gwarancję zapewnienia stronie realizacji uprawnień procesowych wynikających z art. 9 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Główny Inspektor Farmaceutyczny dostrzegłszy uchybienie procesowe związane z określeniem przedmiotu sprawy zobligowany był do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, albowiem postępowanie to od momentu wszczęcia było bezprzedmiotowe. Organ uznał zatem, że zarzuty odwołania okazały się nieskuteczne, jednakże inne jest uzasadnienie decyzji o umorzeniu. II Skargę do WSA w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego złożyła B. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że interpretacja art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. prowadzi do wniosku, że wymóg przestrzegania limitu aptek jest jednym z podstawowych warunków nie tylko dla uzyskania zezwolenia, ale także w dalszej działalności podmiotu prowadzącego aptekę. Sąd uznał, że błędne jest stanowisko organu, bowiem stawiałoby pod znakiem zapytania sens (skuteczność) rozwiązań antykoncentracyjnych zawartych w ustawie - Prawo farmaceutyczne, które to ograniczenia obowiązywałyby tylko przy wydawaniu zezwoleń. A zatem postępowanie prowadzone przez organy obu instancji nie było bezprzedmiotowe i brak było podstaw do jego umorzenia z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 u.p.f. nie tylko wydaje się w przypadkach wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3, ale i cofa się już udzielone zezwolenie, kiedy oba ww. przypadki (bądź tylko jeden z nich) zaistnieją. Od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniesiono dwie skargi kasacyjne. III Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożył Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając orzeczenie w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ww. przepisy mają zastosowanie nie tylko w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, ale - w przypadku naruszenia norm z nich wynikających - mogą również stanowić podstawę do cofnięcia udzielonego zezwolenia w powiązaniu z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., co w efekcie skutkowało niewłaściwym zastosowaniem wskazanych przepisów i uchyleniem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 24 sierpnia 2021 r., wobec stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego i konieczności jego zakończenia rozstrzygnięciem merytorycznym. Wobec powyższego wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. IV Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożyła także Apteka, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: - wymóg przestrzegania limitu 1 % aptek sformułowany w tym przepisie jest jednym z podstawowych warunków podlegających ocenie Inspekcji Farmaceutycznej nie tylko na etapie uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki, ale także w każdym momencie bieżącej działalności aptecznej prowadzonej przez zezwoleniobiorcę. - art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. może stanowić samodzielną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego - przez właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego - celem weryfikacji przestrzegania tego limitu przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie apteki w toku prowadzonej działalności aptecznej, podczas gdy przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. stosuje się wyłącznie na etapie wydawania nowych zezwoleń, co wynika zarówno z literalnej jak i celowościowej oraz systemowej jego wykładni, co doprowadziło do uznania, że decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie odpowiada prawu, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi B. i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego. b. art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. oraz art. 103 u.p.f. poprzez ich błędną wykładnię: - polegającą na braku rozróżnienia pojęć: "warunki prowadzenia apteki" i "warunki uzyskania zezwolenia", podczas gdy ustawa Prawo farmaceutyczne wyraźnie różnicuje wskazane pojęcia; - i uznanie że, zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie tylko nie wydaje się w przypadkach wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., ale i cofa się już udzielone zezwolenie na prowadzenie apteki, kiedy oba ww. przypadki (bądź tylko jeden z nich) zaistnieją, podczas gdy przepisy Prawa farmaceutycznego zawierają enumeratywnie wyszczególnione przesłanki uprawniające organy do cofnięcia zezwolenia, a wśród nich nie mieści się przesłanka przekroczenia po uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie apteki limitów wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., co doprowadziło do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie powinno dojść do umorzenia postępowania, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi B. i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi B. w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji było prawidłowe, a tym samym wadliwe uznanie w zaskarżonym wyroku, że brak było przesłanek do: (i) umorzenia postępowania [w sprawie podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. przez Spółkę] przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego oraz do (ii) oddalenia skargi w całości i utrzymania w mocy decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego), podczas gdy postępowanie przed Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym winno być umorzone z uwagi na brak podstawy prawnej umożliwiającej jego wszczęcie i kontynuowanie, co doprowadziło do uwzględnienia skargi B. i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zamiast do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego zostało sformułowane w sposób nieprawidłowy, bowiem, zdaniem Sądu pierwszej instancji Główny Inspektor Farmaceutyczny "nie poczynił w sprawie żadnych własnych ustaleń, a swoje wywody zawarł na dwóch stronach", podczas gdy uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego zawiera precyzyjnie wskazane przesłanki potwierdzające konieczność umorzenia przedmiotowego postępowania, a ilość stron nie świadczy automatycznie o brakach w uzasadnieniu decyzji, co doprowadziło do uwzględnienia skargi B. i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zamiast do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 108 ust. 4 u.p.d. poprzez wadliwe uznanie w zaskarżonym wyroku, że organy inspekcji farmaceutycznej są uprawnione do prowadzenia, a następnie wydawania decyzji w postępowaniu w sprawie podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., podczas gdy art. 108 ust. 4 u.p.f. zawiera zamknięty katalog decyzji, które mogą zostać wydane przez te organy i nie mieści się w nim decyzja wydawana na podstawie art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., co doprowadziło do uwzględnienia skargi B. i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zamiast do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u,p.f. w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 1 § 2 i art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi skarżącej w całości zamiast jej oddalenia, na skutek rozszerzającej interpretacji art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. przez WSA, w sytuacji, gdy: - wszelkie wyjątki od wolności działalności gospodarczej należy interpretować zawężająco, a niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej należy interpretować w sposób zgodny z interesem przedsiębiorcy (art. 22 Konstytucji RP); - przyjęcie ww. interpretacji narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji), co doprowadziło do uwzględnienia skargi B. i uchylenia decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zamiast do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec powyższego, z uwagi na szeroki zakres naruszeń wpływających na brak możliwości utrzymania zaskarżonego wyroku w mocy, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a., alternatywnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz Apteki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.) oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. V Odpowiedź na skargę kasacyjną Apteki pismem z 2 grudnia 2022 r. złożył Główny Inspektora Farmaceutyczny, wnosząc o jej uwzględnienie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku. Odpowiedzi na skargi kasacyjne Apteki i organu złożyła też Skarżąca pismami z 8 grudnia 2022 r. oraz 13 grudnia 2022 r., wnosząc o oddalenie w całości tych skarg kasacyjnych oraz obciążenie skarżących kasacyjnie kosztami postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Pismem z 15 grudnia 2022 r. Apteka przedstawiła stanowisko w sprawie, w którym wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego w całości oraz uchylenie zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami przedstawionymi przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego. VI Pismem z 26 marca 2026 r. D. wniosła o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2026 r. została dopuszczona do udziału w postępowaniu. We wskazanym powyżej piśmie, D. przedstawiła również stanowisko popierające wykładnię i argumentację zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4749/21, tj. stanowisko, że zakaz antykoncentracyjny wynikający z art. 99 ust. 3 u.p.f. obowiązuje także po wydaniu zezwolenia, natomiast jego naruszenie może uzasadniać cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. D. wskazała, że konsekwentnie odrzuca wykładnię przeciwną, ograniczającą zastosowanie przepisu art. 99 ust. 3 u.p.f. wyłącznie do etapu wydawania zezwolenia, wskazując przy tym powyższy wyrok jako istotne orzeczenie potwierdzające prawidłowość prezentowanej wykładni. D. wniosła "o oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt. V SA/Wa 4749/21 z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.". VII Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Częściowo zasadna skarga kasacyjna Apteki doprowadziła do uchylenia zaskarżonego wyroku, natomiast skarga kasacyjna Organu okazała się w całości niezasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał podniesiony w skardze kasacyjnej Apteki zarzut naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. poprzez wadliwe zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepis ten mógł stanowić samodzielną podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Sąd art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie zakwestionował zgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie "podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 2 i 3 u.p.f.". Z tego punktu widzenia trafnie zatem skarżąca kasacyjnie Apteka kwestionuje wydany wyrok WSA, bowiem przy tak określonym przedmiocie postępowania na etapie jego wszczynania, organ pierwszej instancji nie miał podstawy prawnej do jego wszczęcia. Sąd wyraził wprawdzie pogląd o wadliwości zaskarżonej decyzji umarzającej prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne, nakazując organom wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia i wskazując na art. 99 ust. 2 i 3 w zw. z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., ale jednocześnie Sąd nie podważył legalności postanowienia organu pierwszej instancji o wszczęciu postępowania, w którym jako materialną podstawę prawną wskazano jedynie art. 99 ust. 2 i 3 u.p.f., a przedmiot postępowania określono jako "sprawę podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 2 i 3 u.p.f.". Tak sformułowany zarzut kasacyjny Apteki Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za zasadny, trafnie bowiem Apteka kwestionuje prawidłowość poglądu, że art. 99 ust. 2 i 3 u.p.f. mógł stanowić samodzielną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego przez właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego mającego na celu weryfikację przestrzegania tego limitu przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie apteki w toku prowadzonej działalności aptecznej (pkt 1.a. petitum skargi kasacyjnej). Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie do naruszenia prawa doszło już w dacie wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji. Należy wskazać, że zostało ono zainicjowane przez B. tj. organizację społeczną, która 12 sierpnia 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach o podjęcie stosownych działań wobec przedsiębiorcy A. S. z o.o. oraz C. Sp. z o.o. i innych przedsiębiorców używających oznaczenia "C. Wadliwie jednak w postanowieniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia 25 listopada 2016 r., DNA.8522.2.24.2016, o wszczęciu postępowania wskazano, że zostało ono wszczęte na wniosek. Zgodnie z obowiązującymi przepisami należy uznać, że wszczęcie postępowania powinno było nastąpić z urzędu, a nie na wniosek. Art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje bowiem jednoznacznie, że "Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny", a w § 2 zdanie 1 wskazano, że "Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu". Nieprawidłowo więc wskazał organ w tym postanowieniu, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek. Wydane zatem w niniejszej sprawie postanowienie wszczynające postępowanie podjęte zostało z naruszeniem art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z § 1 pkt 1 k.p.a. Co więcej, w tym postanowieniu o wszczęciu postępowania wskazano, że wszczynane jest postępowanie "w sprawie podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 2 i 3 u.p.f. przez Przedsiębiorcę A. Spółka z o.o. (...)"., co nie miało oparcia w przepisach prawa materialnego obowiązujących w dacie wszczęcia tego postępowania. Przepisy te nie przewidywały bowiem takiego rodzaju sprawy administracyjnej. Przepisy art. 99 ust. 2 i 3 p.f., które zostały powołane jako podstawa prawna wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w samym postanowieniu o wszczęciu postępowania, a także potem w obu wydanych w sprawie decyzjach o umorzeniu postępowania, nie stanowią przepisów kreujących taką sprawę administracyjną. Nie mogły zatem stanowić podstawy prawnej dla wszczęcia postępowania, które miałoby się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej tę sprawę administracyjną. W przepisach tych wymieniono tzw. przesłanki antykoncentracyjne, wskazując limity, których przekroczenie powoduje, że "nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie apteki", i których dochowanie należy traktować jako jeden z warunków koniecznych dla posiadania zezwolenia na prowadzenie apteki. Organ nie ma jednak na podstawie tych przepisów, co należy wyraźnie podkreślić, odrębnej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia istnienia lub nieistnienia tych przesłanek, ani wydania decyzji o "istnieniu podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 2 i 3 u.p.f." lub nieistnieniu takiego podejrzenia. Ustalenie istnienia lub nieistnienia tych przesłanek antykoncentracyjnych stanowić może bowiem jedynie jeden z elementów postępowania w sprawie udzielenia, przeniesienia, cofnięcia lub wygaszenia zezwolenia na prowadzenie apteki. W rozpoznawanej sprawie organ, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, będącemu konsekwencją zasady legalizmu czyli wymogu każdorazowego działania organu na podstawie i w granicach prawa, nie skonfrontował treści złożonego w tej sprawie przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania z urzędu, z zawartymi w ustawie Prawo farmaceutyczne podstawami prawa materialnego. Organ w sposób automatyczny, bez żadnej refleksji prawnej, przepisał przedmiot postępowania z wniosku B., nie rozważając czy wszczęcie postępowania w tak określonym przedmiocie w ogóle jest możliwe. Podkreślenia wymaga, że w samym piśmie B. stanowiącym żądanie wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, B. wskazała przedmiot postępowania jedynie ogólnie, domagając się od organu podjęcia stosownych działań wobec przedsiębiorcy A. S. z o.o. oraz C. Sp. z o.o. i innych przedsiębiorców używających oznaczenia "C. Treść tego żądania organizacji społecznej nie była dla organu wiążąca w zakresie sformułowania przedmiotu wszczynanego postępowania. Pełnomocnik B. na rozprawie przed NSA w dniu 17 kwietnia 2026 r. doprecyzował, że intencją działającej w niniejszej sprawie organizacji społecznej było zainicjowanie przez organ postępowania w celu ustalenia przesłanek koncentracyjnych pod kątem zasadności zastosowania w tej sprawie art. 37ap u.p.f., czyli przesłanek uzasadniających cofnięcie wydanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Podkreślić jednak należy, że organ przed wszczęciem postępowania z urzędu tego precyzyjnie nie ustalił, nie zwrócił się do organizacji społecznej o doprecyzowanie żądania i nie rozważył jakiego przedmiotu miałoby dotyczyć niniejsze postępowanie w świetle obowiązujących przepisów materialnoprawnych. Ten bezrefleksyjny automatyzm działania organu wszczynającego postępowanie z urzędu (wadliwie opisanego w samym postanowieniu jako wszczętego na wniosek, o czym już była mowa powyżej) w sprawie, która nie miała charakteru sprawy administracyjnej, stanowił istotne naruszenie prawa. Wszczęte w taki sposób postępowanie nie mogło bowiem doprowadzić do wydania zgodnej z prawem merytorycznej decyzji administracyjnej, z powodu braku normy kompetencyjnej do wydania decyzji rozstrzygającej "sprawę istnienia podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 2 i 3 u.p.f.". Doprowadziło to w konsekwencji do tego, że organ nieprawidłowo wszczął postępowanie, bez ustalenia rzeczywistych intencji B. żądającej wszczęcia tego postępowania i bez uwzględnienia materialnoprawnych regulacji obowiązujących w tym zakresie, a następnie prowadził postępowanie w sprawie, która ze względu na swój przedmiot nie miała charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu k.p.a., co stanowiło naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej, to wadliwie wszczęte i prowadzone postępowanie, organ pierwszej instancji zakończył wadliwie wydaną decyzja administracyjną. Z treści decyzji o umorzeniu postępowania z dnia 9 lutego 2017 r., DNA.8522.2.24.2026 wynika bowiem, że organ rozstrzygał w tej sprawie merytorycznie, ponieważ zbadał przesłanki antykoncentracyjne i je ocenił. Jednakże uznając, że w tej sprawie one nie zostały naruszone, finalnie nie wypowiedział się merytorycznie w kwestii ewentualnego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, lecz umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Pomimo zatem, że przeprowadził postępowanie merytoryczne, badał i oceniał merytoryczne przesłanki mające znaczenie w sprawie cofnięcia zezwolenia (art. 37 ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. w zw. z art. 99 ust. 2 i 3 u.p.f.) i taką argumentację zawarł w uzasadnieniu wydanej decyzji, to jednak finalnie sentencja decyzji nie była merytoryczna, a jedynie procesowa. Organ pierwszej instancji zakończył bowiem to postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania, czyli wskazującą na bezprzedmiotowość postępowania, pomimo że w uzasadnieniu wskazano nie na bezprzedmiotowość postępowania, lecz na powody merytoryczne, organ stwierdził bowiem, że umarza to postępowanie w całości, gdyż "Analizując dane z Krajowego Rejestru Sądowego, badanych akt rejestrowych spółek oraz biorąc pod uwagę pisemne wyjaśnienia strony, nie potwierdzono wątpliwości B. zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, aby spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. naruszała warunki, o których mowa w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, dotyczące przekroczenia limitu prowadzonych aptek na terenie województwa, gdyż analiza danych, którymi dysponował organ, nie wykazała, aby ww. spółka sprawowała kontrolę (pośrednio lub bezpośrednio) nad innymi spółkami prowadzącymi więcej niż 1% aptek na terenie woj. śląskiego oraz nie wykazano, aby spółka ta była członkiem grupy kapitałowej (w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), której członkowie prowadzą więcej niż 1% aptek na terenie ww. województwa. Nie potwierdzono też, aby spółka ta była kontrolowana (w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), przez inne podmioty prowadzące apteki o nazwie "C" na terenie woj. [...]" (s. 23-24 decyzji organu pierwszej instancji). Organ nieprawidłowo zastosował zatem w niniejszej sprawie art. 105 k.p.a. Wskazanych powyżej naruszeń prawa w postanowieniu oraz decyzji organu pierwszej instancji nie dostrzegł organ odwoławczy, który decyzją z 24 sierpnia 2021 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wprawdzie organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że postępowanie zostało wszczęte "w sprawie podejrzenia naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne", a "w zakresie tak określonego przedmiotu postępowania brak było prawnej możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego" (s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), ale jednak orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, rażąco naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zaakceptował bowiem w ten sposób naruszenie przez organ pierwszej instancji zasad wszczynania postępowania na żądanie organizacji społecznej z urzędu a nie na wniosek oraz wiążący się z tym wymóg dokonywania każdorazowo przez organy badania (doprecyzowywania) przedmiotu postępowania, którego wszczęcia domaga się organizacja społeczna, a także wadliwość zastosowania przez organ pierwszej instancji decyzji procesowej pomimo jej merytorycznego uzasadnienia. Nie budzi wątpliwości w doktrynie, że "Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, pkt 2 komentarza do art. 138). Także w orzecznictwie wskazuje się, że organ odwoławczy, który stwierdzi, że zaskarżona decyzja narusza prawo, nie może utrzymać w mocy tej decyzji (por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85, ONSA 1986/2, poz. 43). Decyzja organu odwoławczego w tej sprawie wydana zatem została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotknięte było wadliwością od samego początku, z powodu naruszenia w postanowieniu o wszczęciu postępowania oraz w decyzji o umorzeniu postępowania art. 105 k.p.a. w zw. z art. 99 w zw. z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., czego nie dostrzegł w tej sprawie organ odwoławczy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA, obydwie wydane w sprawie decyzje oraz postanowienie o wszczęciu postępowania. W ocenie NSA nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Apteki, a także jedyny zarzut kasacyjny podniesiony w skardze kasacyjnej Organu. Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie w tym zakresie, zasadnie przyjął WSA w tej sprawie, że wymienione w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. przesłanki antykoncentracyjne stanowią nie tylko przesłanki uzyskania zezwolenia, ale równocześnie warunki jego posiadania, a ich niespełnienie może prowadzić do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. Z literalnej treści art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. wynika, że regulują on zasady wydawania zezwoleń ("Zezwolenia... nie wydaje się, jeżeli:.."). Precyzują one kryteria, w oparciu o które należy odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji ubiegania się przez dany podmiot o zezwolenie. Dokonując wykładni art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f nie można jednak poprzestać jedynie na językowym brzmieniu tych przepisów, lecz należy je wykładać systemowo, a zatem z uwzględnieniem całości regulacji prawnej reglamentującej sferę działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki, a więc w szczególności art. 37 ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. oraz art. 101 pkt 4 p.f. Podkreślenia wymaga, że prowadzenie apteki jest działalnością ściśle reglamentowaną ustawowo. Ustawa Prawo farmaceutyczne określa warunki (pozytywne i negatywne), od których uzależnione jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skoro przedmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej są wynikające z tego zezwolenia uprawnienia, z których dany podmiot po ich przyznaniu może efektywnie korzystać, to te warunki korzystania z uprawnień podmiot ten musi spełnić przez cały czas prowadzenia apteki. Uprawnienie do prowadzenia apteki nie może zatem pomijać przepisów powszechnie obowiązujących określających warunki, od spełnienia których uzależnione jest uzyskanie w drodze zezwolenia uprawnienia do prowadzenia apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 3573/17). W dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie akceptowany jest pogląd, ze zaprzestanie spełniania wymogów z art. 101 pkt 1 i 4 u.p.f. stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. Trafnie więc wskazuje się w doktrynie, że zgodnie z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere nie ma uzasadnienia, aby różnicować ocenę sytuacji prawnej podmiotu, który przestaje spełniać wymagania z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., z sytuacją, w której przestaje spełniać wymagania z art. 101 pkt 1 i 4 p.f. (M. Rogalski, Przepisy antykoncentracyjne w ustawie – Prawo farmaceutyczne, Business Law Journal, t. LXXVI, nr 3/2023, s. 6). Przepisy art. 101 i art. 99 ust. 3 p.f. są bowiem skonstruowane w analogiczny sposób: w art. 101 p.f. jest mowa o "odmowie udzielenia" zezwolenia, a w art. 99 ust. 3 p.f. o jego "nieudzieleniu". Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że wymóg rękojmi, lokalu czy obowiązku zatrudnienia kierownika apteki jest podstawą do cofnięcia zezwolenia, to analogicznie należy interpretować art. 99 ust. 3 u.p.f. Także zatem art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. może być stosowany w związku z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. Nie można także uznać, że przepis art. 103 p.f. wymienia wszystkie przesłanki cofnięcia zezwolenia, a w konsekwencji, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki nie jest możliwe w innych przypadkach, w których posiadacz zezwolenia przestał spełniać warunki do wykonywania tego rodzaju działalności. Warunki do prowadzenia apteki zostały uregulowane w różnych przepisach ustawy u.p.f. (np. w art. 88, art. 92, art. 94, art. 97, art. 100, art. 101, art. 103, art. 104 u.p.f.). Nie jest zatem uzasadniony pogląd, że spośród tych przepisów określających warunki prowadzenia przedmiotowej działalności, warunki określone w art. 99 ust. 3 u.p.f. stanowią jedynie warunki wydania zezwolenia, a nie stanowią warunków prowadzenia przedmiotowej działalności. NSA orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd, że w przypadku niespełniania, już po uzyskaniu zezwolenia, warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (w tym np. w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.), zastosowanie znajdują instytucje prawne, których celem jest doprowadzenie działalności do stanu zgodnego z prawem, w tym przede wszystkim instytucja cofnięcia zezwolenia - art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 u.p.f. (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1091/20). Zaakceptowanie poglądu, że art. 99 ust. 3 u.p.f. ma zastosowanie tylko do wydania zezwolenia oznaczałoby, że zezwolenia już wydane nie podlegałyby kontroli, skoro po ich wydaniu nie można byłoby stosować np. art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. przewidującego cofnięcie zezwolenia w przypadku, gdy podmiot przestał spełniać warunki wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Wykładnia wyłączająca stosowanie art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. w zw. z art. 99 ust. 3 u.p.f. naruszałaby cel, dla którego zostały wprowadzone przepisy antykoncentracyjne, niwecząc efektywność wprowadzonej przez ustawę reglamentacji tej sfery działalności gospodarczej, gdyż prowadziłaby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że podmiot, który uzyskał wcześniej zezwolenie, nie będzie już musiał w przyszłości przestrzegać przepisów dotyczących warunków prowadzenia działalności określonej w zezwoleniu. Z tych powodów NSA nie podzielił zarzutu, że WSA w tej sprawie naruszył prawo uznając, że interpretacja art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. prowadzi do wniosku, że wymóg przestrzegania limitu aptek jest jednym z podstawowych warunków nie tylko dla uzyskania zezwolenia, ale także w dalszej działalności podmiotu prowadzącego aptekę. Dlatego skarga kasacyjna organu została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. i NSA nie uwzględnił dotyczących tej kwestii zarzutów skargi kasacyjnej Apteki. Ponieważ jednak pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Apteki były częściowo zasadne, co wskazano powyżej, NSA uwzględnił tę skargę uznając, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Ponieważ zaś według NSA zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi Apteki na zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, NSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie o wszczęciu postępowania. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić czego dokładnie dotyczy wniesione do niego przez organizację społeczną żądanie wszczęcia postępowania, ustalając intencję wnioskodawcy oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy materialnoprawne, następnie ten wniosek rozpoznać orzekając w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu, a po wszczęciu postępowania powinien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku wykładnię art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. i art. 101 pkt 4 u.p.f. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu.