II GSK 2567/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2408/20 w sprawie ze skargi C. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 7 września 2020 r. nr DPK.WDU.6060.18.2019.39 w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłat oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2408/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 7 września 2020 r. w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie sprawy. W dniu 5 kwietnia 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") wydał decyzję o odmowie przyznania T. S.A. (aktualnie O. S.A., dalej: "OPL") dopłaty do kosztu netto za okres od 1 stycznia 2011 r. do 8 maja 2011 r., tj. dopłaty do kosztów świadczonych przez OPL następujących usług wchodzących w skład usługi powszechnej: 1) przyłączenia pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług, 2) utrzymania łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych, 3) połączeń telefonicznych krajowych, międzynarodowych, w tym do sieci ruchomych, obejmujące także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet, 4) udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępnianie spisów abonentów, 5) świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych, 6) świadczenia usług telefonicznych za pomocą aparatów publicznych. Po rozpatrzeniu złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, 17 września 2013 r. Prezes UKE wydał decyzję, którą uchylił w całości decyzję z 5 kwietnia 2013 r., i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że: 1. przyznał dopłatę w wysokości [...] zł do kosztów świadczenia w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 8 maja 2011 r. udogodnień dla osób niepełnosprawnych z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych oraz usług telefonicznych za pomocą aparatów publicznych, wchodzących w skład usługi powszechnej świadczonej przez OPL, zwaną dalej "Dopłatą 2011"; 2. odmówił przyznania dopłaty do świadczenia pozostałych usług wskazanych w ww. decyzji wchodzących w skład usługi powszechnej, za okres od 1 stycznia 2011 r. do 8 maja 2011 r. Decyzją z 22 czerwca 2017 r. Prezes UKE: 1. ustalił przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2011, przyznanej decyzją Prezesa UKE z 17 września 2013 r.; 2. ustalił jednolity wskaźnik procentowego udziału przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2011; 3. umorzył w części, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a."), postępowanie administracyjne ustalające przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2011 oraz jednolity wskaźnik procentowego udziału tych przedsiębiorców w pokryciu Dopłaty 2011. Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE decyzją z 22 lipca 2019 r., uchylił w całości decyzję z 22 czerwca 2017 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, tj.: - ustalił przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2011, w tym C. S.A. w W. (dalej: "skarżąca"), - ustalił jednolity wskaźnik procentowego udziału przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2011, na poziomie 0,0334475100%, - umorzył w części, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne ustalające przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2011 oraz jednolity wskaźnik procentowego udziału tych przedsiębiorców w pokryciu Dopłaty 2011, w części, w jakiej było ono prowadzone wobec podmiotów wskazanych w pkt III decyzji. Pismem z 18 września 2019 r., Prezes UKE zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty udziału Spółki w pokryciu Dopłaty 2011. Decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. Prezes UKE ustalił kwotę udziału w pokryciu Dopłaty 2011 w wysokości [...] zł dla C., jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego obowiązanego do udziału w pokryciu tej dopłaty. W dniu 6 grudnia 2019 r. do UKE wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji Spółka zaskarżyła przedmiotową decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania w I instancji w całości. Decyzją z dnia 7 września 2020 r. Prezes UKE działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 98 ust. 3 i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2019 r. poz. 2460, ze zm., dalej "p.t."), po rozpatrzeniu wniosku spółki C. S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa UKE z 18 listopada 2019 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozpatrując merytorycznie, kompleksowo i wszechstronnie ponownie sprawę dotyczącą ustalenia kwoty udziału CP w pokryciu Dopłaty 2011, Prezes UKE uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ wskazał, że do ustalenia kwoty udziału w pokryciu Dopłaty 2011 poszczególnych zobowiązanych przedsiębiorców telekomunikacyjnych stosuje się zatem określone w decyzji z dnia 22 lipca 2019 r.: - jednolity wskaźnik procentowego udziału wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2011, - wysokość przychodów przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązanego do udziału w Dopłacie 2011, uzyskanych w 2011 r. z tytułu wykonywania działalności telekomunikacyjnej przez tego przedsiębiorcę i/lub przedsiębiorcę/ów telekomunikacyjnego/ych, którzy w 2011 r. osiągnęli przychody z działalności telekomunikacyjnej przekraczające 4 mln zł, a których następcą prawnym jest dany przedsiębiorca telekomunikacyjny. W związku z tym, kwotę udziału w pokryciu Dopłaty 2011 poszczególnych zobowiązanych przedsiębiorców telekomunikacyjnych ustala się według poniżej przedstawionego wzoru: K = Pn x W%, gdzie: K - kwota udziału w pokryciu Dopłaty 2011 danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązanego do udziału w tej dopłacie, W% - jednolity wskaźnik procentowy udziału przedsiębiorców obowiązanych do udziału w Dopłacie 2011 w wysokości 0,0334475100%, Pn - suma przychodów z działalności telekomunikacyjnej za 2011 r. danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązanego do udziału w Dopłacie 2011 i/lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy w 2011 r. osiągnęli przychody powyżej 4 min zł, a których dany przedsiębiorca telekomunikacyjny zobowiązany do udziału w Dopłacie 2011 jest następcą prawnym. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Prezes UKE wskazała, że decyzją z dnia 22 lipca 2019 r. ustalono, że: 1. skarżąca uzyskała w 2011 r. przychody z tytułu działalności telekomunikacyjnej w wysokości - [...] zł, 2. skarżąca nie jest następcą prawnym innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy w 2011 r. uzyskali przychody z tytułu działalności telekomunikacyjnej przewyższające 4 mln zł. W związku z tym, organ stwierdził, że w przypadku Przedsiębiorcy: - suma Pn wynosi [...] zł, - K wynosi [...] zł, gdyż: K = [...] zł x 0,0334475100% = [...] zł. Mając na uwadze powyższe, Prezes UKE stwierdził, że kwota udziału w pokryciu Dopłaty 2011 skarżącej, jako zobowiązanej do udziału w tej dopłacie, wynosi [...] zł. Przedstawiając powyższe, Prezes UKE po ponownym merytorycznym rozważeniu ww. kwestii, stwierdził, że w zaskarżonej decyzji została ustalona prawidłowa kwota udziału Spółki w Dopłacie 2011. W związku z czym, Prezes UKE utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie ustalenia kwoty udziału skarżącej w pokryciu Dopłaty 2011 w wysokości [...] zł, której to decyzji, zgodnie z art. 98 ust. 3 zd. 2 p.t., prawidłowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd I instancji wskazał, że Prezes UKE wydając zaskarżoną decyzję był związany postanowieniami decyzji z dnia 17 września 2013 r., którą Prezes UKE uchylił w całości decyzję z 5 kwietnia 2013 r., i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznał OPL dopłatę w wysokości [...] zł do kosztów świadczenia w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 8 maja 2011 r. udogodnień dla osób niepełnosprawnych z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych oraz usług telefonicznych za pomocą aparatów publicznych, wchodzących w skład usługi powszechnej świadczonej przez OPL. Decyzja jest ostateczna i prawomocna. Ponadto w niniejszym postępowaniu organ związany był postanowieniami decyzji z dnia 22 lipca 2019 r. ustalającej przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2011 i jednolity wskaźnik procentowego udziału przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2011. WSA stwierdził, że Prezes UKE w niniejszej sprawie zobligowany był do ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy osiągnęli w 2011 r. przychody z działalności telekomunikacyjnej przekraczające 4 mln zł. Każdy przedsiębiorca telekomunikacyjny, bez względu na rodzaj prowadzonej przez niego działalności telekomunikacyjnej (w tym działalność na rynkach transmisji telewizyjnej i radiowej, dostępu do programów telewizyjnych) jest obowiązany do udziału w Dopłacie 2011, jeżeli jego przychody z działalności telekomunikacyjnej w 2011 r. przekroczyły 4 mln zł. Sam mechanizm finansowania obowiązku świadczenia usługi powszechnej wspólnie przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych już z założenia jest wyjątkiem od zasady nienaruszania warunków konkurencji. Dlatego też możliwość wprowadzenia takiego mechanizmu, jak również wymogi, które powinien spełniać, zostały określone w Dyrektywie o usłudze powszechnej. W ocenie Sądu I instancji bezzasadny był zarzut, że zobowiązania skarżącej mają charakter przedawniony, albowiem należności z tytułu udziału w Dopłacie 2011 nie są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, ani opłatami, ani niepodatkowymi należnościami budżetu państwa w ujęciu Ordynacji podatkowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnioskując o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono nieważność postępowania przed Sądem I instancji, ponieważ skarżąca Spółka została pozbawiona możności obrony swoich praw - art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."). Ponadto zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (możliwy istotny wpływ tych uchybień na wynik sprawy wykazano w treści uzasadnienia skargi): 1. art. 1 § 1 ustawy z dn. 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia, przez Sąd I instancji, kontroli sądowoadministracyjnej "w granicach sprawy", w kontekście: wniosków, zarzutów, dowodów i argumentów zawartych w skardze oraz w pismach skarżącej Spółki z dnia 2 grudnia 2020 r. i z dnia 10 marca 2021 r., 2. art. 233 § 1 k.p.c., w zw. z art. 106 § 5 i z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 243² zd. 2 k.p.c. przez zaniechanie dokonania oceny dowodów z dokumentów, dołączonych do akt sprawy sądowoadministracyjnej przez skarżącą Spółkę za jej pisma z dnia 2 grudnia 2020 r. i z dnia 10 marca 2021 r. oraz przez Prezesa UKE za pismem z dnia 22 lutego 2021 r. - których to dowodów ten Sąd nie pominął, wydając w tym celu właściwe postanowienie, 3. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: - zaniechanie przedstawienia i odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, przez Sąd I instancji, do zarzutów skargi skarżącej Spółki, które dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, a które poczyniono w skardze oraz w pismach skarżącej Spółki z dnia 2 grudnia 2020 r. i z dnia 10 marca 2021 r.; - (...) niewskazanie jednoznacznych motywów prawnych (...)"' w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku oraz przez wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, a nadto sprzeczność uzasadnienia zaskarżanego wyroku z jego sentencją; - przez zaniechanie przedstawienia i odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, przez Sąd I instancji, do zarzutów skargi Spółki, które dotyczyły naruszenia prawa materialnego, a które poczyniono w skardze, 4. art. 90 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie rozpoznania, przez Sąd I instancji, przedmiotowej sprawy na rozprawie i jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 98 ust. 3 p.t. w zw. z art. 2 § 2 i art. 4 i art. 5 i art, 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2016 r.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu ich zastosowania pomimo tego, że decyzja w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty za 2011 r. mogła być wydana (i doręczona stronie) tylko do upływu dnia 31 grudnia 2015 r., a decyzje takie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał w dniu 18 listopada 2019 r. i w dniu 7 września 2020 r. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie rozwinęła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem procesowym z dnia 10 sierpnia 2021 r., Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy zatem podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien także wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc w kontekście zarzucanego naruszenia przepisów uprawdopodobnić możliwość odmiennego wyniku sprawy. W sprawie nie doszło do podnoszonej nieważności postępowania z uwagi na przesłankę pozbawienia skarżącej spółki możliwości obrony swych praw - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wskazać należy, że w czasie rozpatrywania skargi przez Sąd I instancji istniała w krajowym porządku prawnym podstawa normatywna uprawniająca Sądy administracyjne do rozpoznawania skarg na posiedzeniach niejawnych. W związku bowiem z ustaleniem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316) i wynikającym stąd nadmiernym zagrożeniem dla zdrowia osób w sytuacji wyznaczenia rozprawy, co skutkuje wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń nakazów i zakazów, przy jednoczesnym braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość oraz mając na względzie zalecenia właściwych organów sanitarno - epidemiologicznych wydanych wobec istotnego zagrożenia wirusem SARS-CoV-2, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), Przewodniczący VI Wydziału WSA w Warszawie zarządzeniem z 4 marca 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na dzień 21 marca 2021 r. (k. 124 akt sądowych). W odniesieniu do posiedzeń niejawnych, wyznaczanych na podstawie dyskrecjonalnej decyzji przewodniczącego zasadą powinno być zapewnienie stronom możliwości skutecznej obrony swych praw przez zawiadomienie o terminie posiedzenia niejawnego z co najmniej siedmiodniowym wyprzedzeniem celem ewentualnego przedstawienia na piśmie nowego stanowiska w sprawie (np. zawierającego elementy wykraczające poza treść złożonej skargi lub odpowiedzi na skargę). W rozpatrywanej strona została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i zawiadomiono ją również o terminie posiedzenia. Skarżąca przed posiedzeniem niejawnym wyznaczonym na dzień 19 marca 2021 r. pismami procesowymi z 2 grudnia 2020 r. i z 10 marca 2021 r. uzupełniła argumentację skargi złożonej do Sądu I instancji. Analiza akt sądowych przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie nie została pozbawiona w toku postępowania sądowego pierwszej instancji możności obrony swych praw w rozumieniu przesłanki nieważnościowej z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie jest bowiem wystarczające ogólne twierdzenie, że strona przez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne została pozbawiona "możliwości obrony swych praw", albowiem w tym wypadku konieczne jest wykazanie potencjalnej istotności wpływu podnoszonego naruszenia prawa na treść zaskarżonego wyroku przez odniesienie się do całego przebiegu postępowania, czynności procesowych stron lub sądu oraz treści uzasadnienia orzeczenia sądowego (zob. wyrok NSA z 11 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2235/21). Jak podnosi się w orzecznictwie, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, w którym określono warunki ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem rozwiązań prawnych wprowadzonych w ustawie z 2 marca 2020r. była ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w czasie rozpoznawania sprawy istniały okoliczności uzasadniające zastosowanie tego rozwiązania. Wprowadzone ograniczenie odnosiło się do publicznego rozpoznania sprawy przez Sąd administracyjny, ale nie zawieszało innych uprawnień procesowych stron postępowania. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje wymienione wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje skarżąca, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. W tym kontekście w szczególności niezasadne są zarzuty skarżącej, co do naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew wielokrotnie powtarzanej tezie skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał obowiązku "przedstawienia i odniesienia się" osobno do każdego z zarzutów skargi. Z treści normy prawnej określonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wywieść wniosku, że sąd pierwszej instancji ma się odnosić do zarzutów skargi według oczekiwanej przez stronę metody, w tym poprzez odrębne rozważenie każdego ze sformułowanych w skardze zarzutów, jak tego oczekiwała skarżąca. Podkreślić należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest rozpoznanie istoty sprawy i z tej perspektywy należy oceniać zarówno wyczerpujący charakter argumentacji przedstawionej przez sąd pierwszej instancji, jak też jej merytoryczną poprawność (zob. np. wyrok NSA z: 29 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 735/19; 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 118/19). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ustalił podstawę faktyczną rozstrzygania oraz rozważył poprawność zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu wyroku, to w pełni zrealizował obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. Innymi słowy najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). Podobnie Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia skarżąca podnosiła. Sąd I instancji nie naruszył omawianego przepisu, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z: 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19; 29 listopada 2022 r., II GSK 735/19; 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 118/19). Przechodząc do oceny dalszych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej a dotyczących naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej "w granicach sprawy", NSA uznał je za pozbawione uzasadnianych podstaw. Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu, strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź powołać ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu, strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11, 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 753/12, 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14). Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., to jak wynika z jednolitego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Wskazać też należy, że przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ WSA nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że WSA powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu p.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniały. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynikało też, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie sytuacji, w której nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd I instancji nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że nie było jakichkolwiek podstaw, które mogłyby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c., w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 271/19). Zgodnie z treścią art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie nie dopuszczał z urzędu lub na wniosek, ani też nie przeprowadzał uzupełniających dowodów z dokumentu w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., a więc nie sposób mu zarzucić naruszenia tych przepisów. Skoro zatem Sąd I instancji nie dopuścił dowodu uzupełniającego z dokumentu, to nie sposób zarzucić mu również naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie doszło na gruncie niniejszej sprawy do naruszenia art. 98 ust. 3 p.f. w zw. z art. 2 § 2 i art. 4 i art. 5 i art, 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 o.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu ich zastosowania pomimo tego, że decyzja w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty za 2011 r. mogła być wydana (i doręczona stronie) tylko do upływu dnia 31 grudnia 2015 r., a decyzje takie organ wydał w dniu 18 listopada 2019 r. i w dniu 7 września 2020 r. W ocenie skarżącej, 3-letni termin, określony w art. art. 68 § 1 o.p. (odnoszący się do Dopłaty 2011 jako niepodatkowej należności budżetu państwa) upłynął z końcem dnia 31 grudnia 2015 r., w związku z czym Prezes UKE nie był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA uznał, że należności z tytułu Dopłaty 2011 nie stanowią ani opłaty budżetowej, ani niepodatkowej należności budżetu państwa, lecz stanowią "należność przedsiębiorcy wyznaczonego" i w związku z tym, nie mają do nich zastosowania przepisy art. 68 § 1 o.p. o przedawnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w orzecznictwie (np. wyroki NSA z: 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 5374/16; 29 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 735/19; 29 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 942/19; 29 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 916/19), że traktowanie spornej dopłaty jako niepodatkowej należności budżetu państwa w rozumieniu art. 2 § 1 o.p. nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Należy bowiem podkreślić, że kwota dopłaty należna wyznaczonemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu (art. 81 ust. 1-3 p.t.) nie jest niepodatkową należnością budżetu państwa, gdyż organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UKE, tylko ustala wysokość tej dopłaty w postępowaniu administracyjnym, a następnie zgodnie z regułami p.t. obciąża tą dopłatą podmiot - przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, a po uiszczeniu jej na konto organu przez obciążone podmioty przekazuje ją niezwłocznie wierzycielowi. Jak zauważył NSA, w doktrynie prawa podatkowego, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niepodatkowe należności budżetu państwa nie obejmują należności, które nie stanowią przychodu budżetu państwa. Stąd płynie wniosek, że Rozdział 8 o.p. o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 68 § 1 nie ma do spornej dopłaty zastosowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.