II GSK 2351/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 394/21 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 8 grudnia 2020 r. nr DR.WWM.6080.12.2020.3 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków współpracy w zakresie zmiany umowy o połączeniu sieci 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 394/21, po rozpoznaniu skargi T. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 8 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków współpracy w zakresie zmiany umowy o połączeniu sieci, w punkcie 1/ uchylił zaskarżone postanowienie, a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 576; powoływanej dalej jako: P.t.), poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej; 2. prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 1-8 w zw. z art. 27 ust. 2 i 2b i art. 30 ust. 1 P.t. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest uprawniony do wydania decyzji zmieniającej umowę o dostępie telekomunikacyjnym z mocą wsteczną. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie w całości i przyznanie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej organu nie mają usprawiedliwionych podstaw. Należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym odniesiono się już do analogicznych w istocie problemów prawnych, dotyczących kwestii wstecznego regulowania sytuacji międzyoperatorskiej (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt III SK 26/17, LEX nr 2496304; postanowienie SN z 5 grudnia 2016 r., sygn. akt III SK 18/14, LEX nr 2242147; postanowienie SN z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt III SK 37/14, OSP 2017 Nr 5, poz. 50). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej judykatów, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć. Wskazać w tym miejscu należy, że w postanowieniu z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt III SK 37/14 (OSP 2017 Nr 5, poz. 50), Sąd Najwyższy przyjął, że nie ma przeszkód, by Prezes UKE wydając ponownie decyzję uregulował w niej obowiązki ciążące na przedsiębiorcach telekomunikacyjnych z mocą wsteczną, za okres wskazany w uchylonej decyzji. Z kolei w postanowieniu z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SK 58/14 (LEX nr 1710376), Sąd Najwyższy wskazał, że dopuszczalność wydania przez organ regulacyjny ponownej decyzji (po uchyleniu wcześniejszej decyzji przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów) jest nieuniknioną konsekwencją możliwości kontrolowania uchybień proceduralnych w postępowaniu przed Prezesem UKE. Stanowisko Sądu Najwyższego w tym zakresie zostało podsumowane w wyrokach z 22 listopada 2016 r., sygn. akt III SK 39/15 oraz z 5 grudnia 2016 r., sygn. akt III SK 18/14. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, wyrażonym nie tylko w sprawach z zakresu regulacji komunikacji elektronicznej, w razie uchylenia wyrokiem sądowym decyzji Prezesa UKE, organ regulacyjny może wydać kolejną decyzję i na jej podstawie ukształtować stosunki prawne między przedsiębiorcami nawet w okresie czasu, który na datę wydania decyzji już upłynął, a którego to okresu dotyczy nadal spór między przedsiębiorcami. W sytuacji gdy Prezes UKE nie wydał decyzji, mimo iż był do tego zobowiązany, brak jest rozstrzygnięcia administracyjnego służącego realizacji praw przyznanych jednostce. Również w sprawach, w których Prezes UKE nie wydał decyzji przed upływem czasu, w którym jej mocą miały być regulowane stosunki prawne między przedsiębiorcami, jest on nie tyle uprawniony, co wręcz zobowiązany do wydania takiej decyzji za okres wsteczny. Podkreślić przy tym należy, że kwestie objęte przedmiotowym postępowaniem dotyczą ochrony praw wynikających nie tylko z prawa krajowego, ale przede wszystkim z prawa unijnego, a od wydania merytorycznej decyzji przez organ regulacyjny uzależniona jest możliwość skorzystania przez powoda ze stosownych instrumentów przysługujących mu w postępowaniu sądowym. W orzecznictwie SN trafnie podkreśla się, że przyjęcie stanowiska ponawianego na gruncie wielu postępowań przez Prezesa UKE (analogiczne stanowisko zajęto także w niniejszej sprawie) prowadziłoby do tego, że uprawnienie strony wynikające z art. 27 P.t. do żądania wydania przez Prezesa UKE decyzji w trybie art. 28 ust. 1 P.t. byłoby iluzoryczne, gdyby organ administracji był uprawniony do nierozstrzygania o prawach i obowiązkach stron umowy. W orzecznictwie trafnie zwraca się również uwagę, że Prezes UKE nie może wydać decyzji negatywnej odnawiającej określenie warunków współpracy między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, gdy toczy się między nimi spór dotyczący kwestii objętej zakresem pojęcia "dostęp telekomunikacyjny", który został poddany pod rozstrzygnięcie organu regulacji rynku telekomunikacyjnego na podstawie art. 27 ust. 2 P.t., a jego rozwiązanie wymaga dokonania zmiany dotychczasowej umowy, bądź wydania decyzji zastępującej odrębną umowę w tym zakresie (zob. postanowienie SN z 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SZ 3/15, LEX nr 2288984) oraz z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SZ 5/15, LEX nr 1808594). W świetle powyższego brak jest usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Prezesa UKE, gdyż w wypadku występowania między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi sporu dotyczącego dostępu telekomunikacyjnego, Prezes UKE jest zobowiązany do jego rozstrzygnięcia, nawet jeżeli oznaczałoby to konieczność dokonania regulacji rozliczeń międzyoperatorskich za zamknięty okres w przeszłości. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 28 ust. 1-8 w zw. z art. 27 ust. 2 i 2b i art. 30 ust. 1 P.t. oraz art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 P.t. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że jego stanowisko nie kwestionuje wywodów Sądu Najwyższego wyrażonych w wyroku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I CSK 486/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 30 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 255/19, gdyż w niniejszej sprawie nie chodzi o ponowne rozpoznanie przez Prezesa UKE sprawy w związku z uchyleniem jego decyzji przez SOKiK, wbrew normie wynikającej z art. 47964 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1568 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.c.), ale o rozstrzygnięcie nowego sporu pomiędzy operatorami na wniosek jednej ze stron tego sporu, powstałego na skutek uchylenia decyzji Prezesa UKE przez SOKiK. Skarżąca ponadto, na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 2, art. 28 i art. 29 P.t., domaga się rozstrzygnięcia sporu w sposób odpowiadający rozstrzygnięciom zawartym w uchylonych decyzjach Prezesa UKE, a więc z zastosowaniem stawki MTR wskazanej w tych decyzjach, którą strony sporu zastosowały we wzajemnych rozliczeniach w okresie, w którym obowiązywały te decyzje. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona na rzecz skarżącej spółki kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który prowadził sprawę również w postępowaniu przed Sądem I instancji, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.