I SAB/Wa 70/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi A.S., S. S., P. S., L. G., K. D., D.G., A. G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A.S., S. S., P. S., L. G., K. D., D.G., A. G. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z dnia 24 lutego 2023 r. A.S., S.S., P.S., L.G, K.D., D.G. oraz A.G. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność i przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 sierpnia 2017 r. o zmianę, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), pkt 3 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 października 2012 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość należącą do Skarbu Państwa o powierzchni 801,20 m2, położoną w [...] przy ul. [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]". Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku. Mając powyższe na uwadze, wnieśli o wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji; rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym; przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że będąc w przekonaniu o pewnej wadliwości prawnej pkt 3 decyzji z dnia 18 października 2012 r. o ustaleniu odszkodowania, złożyli wniosek o zmianę pkt 3 tej decyzji, poprzez stwierdzenie, że odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa zostanie wypłacone przez Prezydenta m.st. Warszawy działającego jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Powyższa zmiana pozwoliłaby, w ocenie skarżących, na wypłatę na ich rzecz odszkodowania. Skarżący podkreślili, że nie jest im wiadome, by Prezydent m.st. Warszawy rozpoczął procedowanie ww. wniosku. Brak działania organów administracji publicznej w tej sprawie, pomimo że od momentu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania minęło 11 lat, nie pozwala skarżącym na satysfakcję z decyzji o ustaleniu odszkodowania, zaś fakt, iż organ od 6 lat nie jest w stanie rozpoznać wniosku o zmianę pkt 3 decyzji, wywołuje u skarżących poczucie krzywdy, bowiem czują się oni pominięci. Zaniechania organu powodują, że odszkodowanie przyznane prawomocną oraz wykonalną decyzją o ustaleniu odszkodowania w dalszym ciągu nie zostało skarżącym wypłacone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie z wniosku skarżących o zmianę pkt 3 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 października 2012 r. nr [...] zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 marca 2023 r. nr [...] do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłej B. K. oraz zakończenia prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę, że jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżących. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86). Zdaniem Sądu, istota zarzutów skargi w niniejszej sprawie dotyczy niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych, określonych w art. 35 k.p.a. i z tej przyczyny należało uznać, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z dnia 9 sierpnia 2017 r. o zmianę pkt 3 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 października 2012 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, pomimo że skarżący wskazali, iż skarżą również przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. (k. 180 akt administracyjnych) A.S., S.S., P.S.,L.G., K.D., D.G., A.G. i B.K. złożyli do Prezydenta m.st. Warszawy wniosek o zmianę pkt 3 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 października 2012 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość należącą do Skarbu Państwa o powierzchni 801,20 m2, położoną w [...] przy ul. [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej pod nazwą "[...]". Organ był zobowiązany do rozpatrzenia tego wniosku i zakończenia sprawy administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie art. 155 k.p.a. w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie będąca przedmiotem wniosku skarżących decyzja z dnia 18 października 2012 r. była i jest w dalszym ciągu przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jednak okoliczność ta nie zwalniała organu od obowiązku nadania biegu złożonemu w dniu 9 sierpnia 2017 r. wnioskowi o zmianę tej decyzji i wydania procesowego rozstrzygnięcia, którego prawidłowość mogłaby zostać zweryfikowana przez organ wyższej instancji i ewentualnie sąd administracyjny. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ do dnia złożenia skargi nie wydał żadnych rozstrzygnięć procesowych w sprawie ww. wniosku. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżących. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W sprawie z wniosku skarżących z dnia 9 sierpnia 2017 r. o zmianę pkt 3 decyzji z dnia 18 października 2012 r., organ, jak już wskazywano, do dnia złożenia skargi (tj. 27 lutego 2023 r.) nie wydał decyzji kończącej postępowanie lub postanowienia o jego zawieszeniu. Z analizy akt administracyjnych wynika przez ten okres organ nie podejmował jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku (z wyjątkiem skierowania w dniu 17 sierpnia 2017 r. pisma do Wojewody Mazowieckiego z zapytaniem, na jakim etapie jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 października 2012 r.). Ostatecznie postępowanie zostało zawieszone dopiero po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność – postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r. Od upływu terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. do dnia zawieszenia postępowania w sprawie upłynęło zatem 5,5 roku. Organ w odpowiedzi na skargę nie podjął nawet próby wyjaśnienia tak rażącego przekroczenia terminu zakończenia postępowania. Brak jakichkolwiek działań organu w tej sprawie świadczy o jaskrawym lekceważeniu prawa stron do szybkiego zakończenia postępowania. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że okoliczności będące przyczyną zawieszenia postępowania w dniu 28 marca 2023 r. winny zostać zbadane przez organ niezwłocznie po wpłynięciu wniosku o zmianę pkt 3 decyzji z dnia 18 października 2012 r., a ewentualne wcześniejsze wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w tej sprawie umożliwiłoby skarżącym dokonanie kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej takiego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, w szczególności zaś niepodejmowanie żadnych czynności w sprawie złożonego wniosku przez ponad pięć lat, Sąd uznał w pkt 1 wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ostatecznie postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r., a więc już po złożeniu skargi do Sądu w niniejszej sprawie, organ wydał postanowienie nr [...], którym, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne. Należy zaznaczyć, że prawidłowość tego postanowienia nie jest przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie podlegają kontroli przez sądy administracyjne. Strona ma zatem możliwość poddania kontroli sądu administracyjnego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w odrębnym trybie, zaś w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę okoliczność zawieszenia postępowania, która skutkuje tym, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie należało umorzyć postępowanie sądowe w pkt 2 wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, że organ zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku o zmianę decyzji, brak jest zatem potrzeby dyscyplinowania organu do załatwienia tej sprawy, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem od organu na rzecz skarżących wnioskowanej sumy pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę, że w dniu wyrokowania postępowanie z wniosku skarżących zostało zawieszone, co oznacza, że obecnie organ nie może podejmować czynności w tej sprawie z wyjątkiem czynności niezbędnych w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Z tych przyczyn Sąd w pkt 3 wyroku oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Umorzenie postępowania w pkt 2 sentencji nastąpiło na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.