I OSK 853/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 386/21 w sprawie ze skargi M. N. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 386/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. N. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii orzekł o: zobowiązaniu Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku z dnia 7 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 15 kwietnia 1952 r. nr GM.II-15T/20/52 w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku); stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji wyroku); zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. N. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister), zaskarżając wyrok w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku M. N. (dalej: Skarżący) z dnia 7 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 15 kwietnia 1952 r. nr GM.II-15T/20/52 w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku), stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku) oraz w części dotyczącej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku). Minister zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca k.p.a."), poprzez nieuwzględnienie tego, iż zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim warunki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji, a ponadto, w związku z ww. umorzeniem z mocy prawa postępowań, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty stało się niedopuszczalne; b) błędne zastosowanie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest rozstrzygnięcie w drodze decyzji wniosku z dnia 7 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 15 kwietnia 1952 r., nr GM.II-15T/20/52, podczas gdy postępowanie prowadzone z ww. wniosku zostało już umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. w związku z wejściem w życie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., c) błędne zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez uznanie, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowią względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa; d) błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez uznanie, że organ może umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej umorzyło się z mocy prawa. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez: - wadliwą kontrolę działania Ministra i niedostrzeżenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., o czym poinformowano w piśmie z 11 października 2021 r.; - uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa; b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji zakończenia postępowania w związku z jego umorzeniem z mocy prawa, o czym poinformowano w piśmie z 11 października 2021 r. i braku podstaw prawnych do jego zakończenia w formie decyzji administracyjnej; c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez bezzasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 7 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 15 kwietnia 1952 r., nr GM.II-15T/20/52 - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu; d) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz wskazania przepisów na których się oparł; e) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej. W konsekwencji Minister wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 2 oraz 4, poprzez ich uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, 2 oraz 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (w razie nieuwzględnienia żądania określonego w pkt 1). Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Odpowiedz na skargę kasacyjną Skarżący złożył po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., w piśmie tym ustosunkował się do zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji przesądził bowiem o bezczynności Ministra w prowadzonym postępowaniu, upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 k.p.a. Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie przy tym w ww. przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, LEX nr 3444824) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji. Dodać w tym miejscu należy, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zdecydowanie przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem bowiem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się ww. art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 i z dnia 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną". (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do Skarżącego informacji zawartej w piśmie z 11 października 2021 r. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji stwierdził bezczynność Ministra przy rozpoznawaniu wniosku z dnia 7 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 15 kwietnia 1952 r. nr GM.II-15T/20/52. W dniu orzekania przez Sąd I instancji (18 stycznia 2022 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej należało uznać za niezasadne. Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji - nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli. Na zasadzie art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia ww. normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, ze nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od strony skarżącego kasacyjnie Ministra na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagał się w piśmie procesowym z 10 maja 2022 r. (nazwanego odpowiedzią na skargę kasacyjną). Stosownie bowiem do art. 179 p.p.s.a. termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Złożona do akt niniejszej sprawy odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogła wywołać skutków procesowych, bowiem została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.