I SAB/Wa 69/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. B. i M. B. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] ozn. jako "F. S." działka nr [...] w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz E. B. i M. B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] lutego 2022 r. (data prezentaty organu to [...] luty 2023 r.) E. B. i M. B. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "[...]" działka nr [...]". Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Zawisłe obecnie przed Prezydentem postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość [...], jest konsekwencją uchylenia przez Wojewodę [...] (dalej: "Wojewoda"), decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], uprzednio wydanej w sprawie decyzji Prezydenta z [...] października 2018 r. nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jako bezprzedmiotowego; i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Akta sprawy, w ślad za wydaną decyzją kastoryjną, zwrócone zostały Prezydentowi 9 maja 2019 r. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, pismem z 17 lutego 2023 r. skarżący wystąpili z przewidzianym w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "k.p.a." ponagleniem, a w dalszej kolejności wnieśli wskazaną na wstępie skargę, w której domagali się: wyznaczenia organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o odszkodowanie; przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł na rzecz każdego z nich, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej: "P.p.s.a."; a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. A na wypadek gdyby Prezydent nie zastosował się do obowiązków, o których mowo w art. 54 § 2 P.p.s.a. wnieśli o orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a., rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w trybie art. 106 P.p.s.a. z dokumentów dołączonych do skargi dla wykazania bezczynności Prezydenta przy rozpoznaniu ww. wniosku. W motywach skargi, wskazali, że A. B. złożyła do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntowej Dzielnicowego Urzędu [...] wniosek z [...] lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Podali, że wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 564/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania ww. wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący stwierdzili, że zobowiązanie wynikające z ww. wyroku Prezydent wykonał decyzją z [...] października 2018 r. W wyniku rozpatrzenia przez Wojewodę odwołania skarżących, decyzją z [...] marca 2019 r., została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie skarżący, powołując się na wyrok z 4 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 465/21, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawski oddalił ich skargę na niewykonanie przez Prezydenta ww. wyroku z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 564/17, wskazali, że Sąd stwierdził, iż w celu zwalczania bezczynności organu po decyzji Wojewody z [...] marca 2019 r. skarżącym przysługuje kolejna skarga na bezczynność, a nie skarga na niewykonanie wyroku z 5 kwietnia 2018 r. Podkreślili zatem, że mając na względzie okoliczność, iż Prezydent nie wydał decyzji merytorycznej po przekazaniu mu przez Wojewodę sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz, że pozostaje on w bezczynności względem wyznaczonych terminów ustawowych, koniecznym stało się złożenie ponaglenia celem przymuszenia go do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o przyznanie odszkodowania, a następnie przedmiotowej skargi. Dodatkowo podnieśli, że Prezydent miał dotychczas zgromadzony materiał dowodowy i na obecnym etapie musi jedynie zastosować się do wskazanych w ww. decyzji Wojewody okoliczności, przy procedowaniu raz jeszcze w sprawie wniosku o przyznanie odszkodowania. Odnosząc się natomiast do przesłanki przewlekłości Prezydenta skarżący stwierdzili, że prowadził on je w sposób nieefektywny, w czasie którego wykonywał szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywał czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie jest bezczynny. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że pismem z 9 lutego 2023 r. poinformował skarżących, że nie dysponuje kompletnym materiałem dowodowym umożliwiającym zakończenie postępowania, w związku z czym przewidywany termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie to 30 kwiecień 2023 r. Podał, że z uwagi na obraz nieruchomości widoczny na zdjęciach lotniczych z lat 1955 i 1960, niezbędne jest pozyskanie planu pomiarowo-geodezyjnego, na której wskazani będą władający nieruchomością oraz ustalenie czy nie stanowiła części większego gospodarstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem jej jest opieszałość Prezydenta przy rozpoznawaniu wniosku z [...] lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "[...]" działka nr [...]. Jako że przepisy procedury administracyjnej oraz komplementarnej z nią procedury sądowo-administracyjnej wyróżniają różne postacie owej opieszałości, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagało, czy skarga dotyczy bezczynności organu, czy też przewlekłości w prowadzeniu przezeń postępowania. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym, podzielanym przez skład orzekający w sprawie, wyrażono pogląd, iż w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.", sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w sprawie istnieje stan bezczynności, czy stan przewlekłości postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Taka kwalifikacja jest konieczna zwłaszcza wówczas, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - skarżący jednocześnie zarzucają organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania. Dekodując pojęcia "bezczynności" jak też "przewlekłości postępowania" odwołać należy się do unormowania art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w którym uregulowano instytucję ponaglenia, wskazując że służy ono jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);" oraz gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Kierując się tymi definicjami uznać zatem wypada, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia on, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Natomiast z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Wystąpi ona zatem przede wszystkim wówczas, gdy podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, w konsekwencji czego ta pozostaje niezałatwiona, mimo formalnego nieuchybieniu terminowi podstawowemu zakończenia postępowania wskazanemu w art. 35 § 3 k.p.a., względnie dodatkowemu terminowi wyznaczonemu na zasadzie art. 36 k.p.a. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach Sąd doszedł do przekonania, że stan zwłoki w załatwieniu sprawy o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską (po uchyleniu uprzednio wydanej w tym przedmiocie decyzji Prezydenta) wynikał nie tyle z braku należytej koncentracji czynności procesowych - co mogło by być uznane za przejaw procedowania jej w sposób przewlekły, ale w ogóle z przeszło prawie dwuletniego, a następne prawie rocznego braku jakiejkolwiek aktywności organu, co należy sklasyfikować jako stan bezczynności. Godzi się zaś zauważyć, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że po uchyleniu przez Wojewodę uprzednio wydanej w sprawie decyzji Prezydenta z [...] października 2018 r. – co miało miejsce w dniu [...] marca 2019 r., sprawa wszczęta wnioskiem A. B. z [...] lipca 1985 r. nie została załatwiona. Zakładając nawet, że termin do jej ponownego rozpoznania zaczął biec Prezydentowi od dnia zwrotu akt przez Wojewodę, to już tylko proste zestawienie daty przekazania tych akt (9 maja 2019 r.) z dniem wyrokowania (13 czerwca 2023 r.) wskazuje, że postępowanie to prowadzone jest bezskutecznie od 4 lat. Po zwrocie akt organ wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] o przesłanie kopii dokumentów (vide: pismo z 14 maja 2019 r.) – odpowiedź wpłynęła [...] czerwca 2019 r. (data prezentaty organu). Następnie mimo, że do sprawy wpływała korespondencja od skarżących, tj. m.in. nadesłali oni kolejne materiały wskazujące na następstwo prawne w sprawie (vide: pisma z 2 lipca 2019 r., z 17 września 2019 r., z 9 listopada 2020 r.), aktywność procesowa organu pojawiła się dopiero przy piśmie z 28 grudnia 2020 r., którym poinformował skarżących, że w dalszym ciągu nie dysponuje niezbędnym materiałem dowodowym umożliwiającym zakończenie postępowania oraz poinformował o przewidywanym terminie wydania decyzji - tj. [...] marca 2021 r. Jednakże analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że uczynił to w konsekwencji wezwania skarżących do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 564/17 (vide: pismo z 17 grudnia 2020 r.). Następnie akta sprawy pozostawały w dyspozycji Sądu w związku ze skargą skarżących na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 564/17, które zostały zwrócone 6 kwietnia 2022 r. Pismem z 2 maja 2022 r. Prezydent zwrócił się do Urzędu [...] Urząd Dzielnicy [...] Wydział Obrotu Nieruchomościami o dokumenty dotyczące władania przedmiotową nieruchomością. Odpowiedź uzyskał dopiero przy piśmie z 10 lutego 2023 r., jednakże w tym czasie (prawie 9 miesięcy) nie ponaglał o jej uzyskanie. Pismem z 9 lutego 2023 r. poinformował skarżących o nowym przewidywanym terminie wydania decyzji w sprawie – tj. [...] kwietnia 2023 r. Natomiast pismem z 15 lutego 2023 r. zwrócił się do Urzędu [...] Biuro Geodezji i Katastru o przesłanie dokumentacji geodezyjnej. Uzasadniona jest zatem w tych warunkach ocena, że do chwili obecnej pozostaje on w stanie bezczynności, co implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie tego faktu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a P.p.s.a). Ta natomiast przybiera w okolicznościach niniejszej sprawy postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś czteroletnia zwłoka w rozpoznaniu podania strony (które wpłynęło do organu 38 lat temu) stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Tym bardziej w sytuacji, gdy jest to efektem zaniechania podejmowania w sprawie przez większość tego czasu jakichkolwiek realnych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Wyznaczając termin w jakim organ winien sprawę załatwić, Sąd ocenił, że realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenie postępowania będzie termin trzech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 P.p.s.a.) - a nie jak oczekiwali tego skarżący - miesięczny. Mimo kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących do przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Nie można bowiem tracić z pola widzenie, że poza represyjną i prewencyjną funkcją tego środka prawnego, ma on również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA: z 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r. I OSK 798/17). A skoro tak, to wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji, skarga jest pozbawiona. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 202 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.