I SAB/Wa 40/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz H. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] pismem z 2 stycznia 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] z 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip [...]. Skarżący zarzucił Prezydentowi m.st. Warszawy naruszenie art. 12 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, prowadzenie postępowania przez wiele lat, niepodejmowanie czynności mających na celu załatwienie sprawy; art. 35 § 1 - 3 kpa poprzez dopuszczenie się zwłoki oraz niezałatwienie sprawy w terminie; art. 36 kpa poprzez niezawiadamianie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodanie przyczyn zwłoki oraz niepodawanie nowego terminu załatwienia sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 16 lutego 1949 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że [...] ([...]) - złożyła wniosek z 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sprawa nie została dotychczas zakończona. Skarżący zaznaczył, że jest spadkobiercą byłych właścicieli, co potwierdzają stosowne postanowienia spadkowe załączone do akt sprawy przy piśmie z 18 stycznia 2022 r. z wnioskiem o niezwłoczne podjęcie postępowania w sprawie, do którego organ się nie ustosunkował. Wobec braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności 2 czerwca 2022 r. złożone zostało ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Dopiero po wniesieniu ponaglenia, tj. pismem z 15 czerwca 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy zobowiązał skarżącego do wyjaśnienia opisanych w piśmie wątpliwości, tj. czy [...] to ta sama osoba, gdyż w aktach sprawy występują oba nazwiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 29 czerwca 2022 r. nr KOC/3714/Go/22 uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi termin do 30 września 2022 r. na rozpatrzenie wniosku i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, że pismem z 6 lipca 2022 r. wyjaśnione zostało, że [...] to ta sama osoba, natomiast rozbieżność w nazwiskach wynika z zawarcia małżeństwa. Dla potwierdzenia załączono kopię odpisu skróconego aktu małżeństwa oraz pismo Urzędu Gminy Warszawa [...] z 16 grudnia 1994 r. Mimo wyjaśnienia wszelkich wątpliwości oraz upływu zakreślonego przez SKO terminu, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej nie został rozpatrzony. Organ nie zawiadamiał ponadto strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Bez odpowiedzi pozostało też pismo z 13 października 2022 r. z wezwaniem do wydania rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego nierozpoznanie wniosku w terminie określonym w kpa, a także sposób działania organu godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Organ naruszył ponadto art. 35 § 1 i art. 36 kpa. Skarżący zaznaczył, że dążąc do załatwienia sprawy kierował do organu pisma, rozwiązywał wątpliwości, złożył ponaglenie, które zostało uznane za zasadne. Mimo to sprawa nie została załatwiona, a Prezydent nie ustosunkował się do kierowanych do niego pism. Oczywiste jest, że w sprawie zachodzi bezczynność organu o charakterze rażącym. Z uwagi zaś, że sprawa toczy się od wielu lat w sprawie ma ponadto miejsce rażąca przewlekłość postępowania. Skarga jest więc uzasadniona. Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, że od momentu wniesienia przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, organ wykonał szereg czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W pierwszej kolejności wezwano do wyjaśnienia wątpliwości związanych z rozbieżnością pomiędzy nazwiskiem dawnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości widniejącym na wniosku o zwrot nieruchomości, a nazwiskiem wymienionym w postanowieniu spadkowym. Następnie zlecono geodecie wykonanie opinii polegającej na wkreśleniu nieruchomości hipotecznej we współczesne działki ewidencyjne. Opinia wpłynęła do organu dopiero 29 listopada 2022 r. Kolejną wykonaną czynnością było pozyskanie z Urzędu Dzielnicy [...] informacji o osobach zameldowanych w lokalach znajdujących się w budynku przy ul. [...]. Prezydent zaznaczył, że na końcowym etapie analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie uznano, że znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie "Sądu Wyższej Instancji Okręgowego Rejestru Spadkowego w Oksfordzie" wraz z jego poświadczonym tłumaczeniem z języka angielskiego nie jest dokumentem pozwalającym stwierdzić następstwo prawne po [...]. W sprawach dotyczących praw rzeczowych na nieruchomościach położonych na terytorium RP do wykazania następstwa prawnego po zmarłym konieczne jest przedłożenie stosownego prawomocnego postanowienie stwierdzającego nabycie spadku wydanego przez właściwy polski sąd powszechny bądź też polskiego notarialnego aktu poświadczenia. Z tego względu pismem z 15 lutego 2023 r. strona została wezwana do przedłożenia do akt sprawy dokumentów pozwalających stwierdzić następstwo prawne po [...], pod rygorem zawieszenia postępowania. Przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. do Sądu wpłynęło z kolei postanowienie z 17 kwietnia 2023 r. nr 170/SD/2023, mocą którego Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 16 lutego 1949 r. do czasu przedłożenia do akt dokumentów stwierdzających następstwo prawne po [...], zmarłym [...] września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku [...] z 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r. nr 170/SD/2023 zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym [...]. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreśla się, że na gruncie przepisów P.p.s.a. brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Przy czym wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności organu, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w tej sprawie. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby uniknąć uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na bezczynność, gdy tylko przed dniem rozprawy sądowej wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że pomimo tego, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania podlega ocenie w odrębnym trybie, to jednak przyjęcie tezy o braku możliwości stwierdzenia bezczynności w razie zawieszenia postępowania administracyjnego, może prowadzić do podejmowania przez organ czynności pozornych, mających na celu uniknięcie odpowiedzialności za opieszałe podejmowanie działań. W tej sytuacji, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie z 17 kwietnia 2023 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 16 lutego 1949 r. Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Oceniając zaś prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Przy czym wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie miało miejsce prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi bezczynność organu. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku jakiejkolwiek aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Jak wynika z analizy zgromadzonego materiału dowodowego po wpłynięciu wniosku z 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości warszawskiej, organ przez szereg lat nie podejmował działań mających na celu jego rozpoznanie. Czynności mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia podjęte w istocie zostały dopiero po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącego (pismem z 2 czerwca 2022 r.) zażalenia (ponaglenia) na niezałatwienie sprawy w terminie. Przy czym wcześniejsze pismo z 18 stycznia 2022 r., którym wniesiono o załatwienie wniosku pozostało bez odpowiedzi. Po wniesieniu zaś zażalenia Prezydent m.st. Warszawy pismem z 15 czerwca 2022 r. zwrócił się do pełnomocnika strony o wyjaśnienie wątpliwości związanych z rozbieżnością między nazwiskiem dawnej właścicielki nieruchomości widniejącym na wniosku, a nazwiskiem wymienionym w postanowieniu spadkowym. Następnie 23 sierpnia 2022 r. zlecono wykonanie opinii geodezyjnej polegającej na wkreśleniu nieruchomości hipotecznej we współczesne działki ewidencyjne. Stosowna opinia sporządzona została 16 listopada 2022 r. Kolejne czynności podjęte zostały w styczniu 2023 r. – pismem z 25 stycznia 2023 r. skierowanym drogą elektroniczną zwrócono się do Urzędu Dzielnicy [...] o informację dotyczącą osób zameldowanych w lokalach znajdujących się w budynku przy ul. [...]. Następnie pismem z 15 lutego 2023 r. wezwano skarżącego do przedłożenia do akt sprawy dokumentów pozwalających stwierdzić następstwo prawne po [...], pod rygorem zawieszenia postępowania. Postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r. przedmiotowe postępowanie zostało zaś zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucił Prezydentowi m.st. Warszawy bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomość. Oczywiste jest, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Jak wskazano Prezydent nie interesował się na bieżąco sprawą, przez wiele lat niepodejmując w istocie czynności mających na celu jej wyjaśnienie i rozstrzygnięcie. Stosowne działania podjęte zostały dopiero w czerwcu 2022 r. po interwencji ze strony skarżącego. Prezydent m.st. Warszawy prowadząc postępowanie, wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach kpa, nie działał zatem wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Istotne również jest, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby strony postępowania na bieżąco informowane były o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia. Organ nie dochował też terminu załatwienia sprawy określonego w postanowieniu SKO w Warszawie z 29 czerwca 2022 r. zobowiązującym Prezydenta do rozpoznania wniosku w terminie do 30 września 2022 r. Zdaniem Sądu okoliczności powyższe uzasadniają twierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że postępowanie toczy się w istocie od 1949 r. i terminy załatwienia sprawy określone w kpa zostały znacznie przekroczone. Jak wskazano od dnia złożenia wniosku przez wiele lat organ nie podejmował działań mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Prezydent m.st. Warszawy nie działał zatem wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Bezczynności organu w żaden sposób nie usprawiedliwiają przy tym takie okoliczności jak duża ilość spraw, czy też stopień ich skomplikowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.