I SAB/Wa 398/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta m. [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. stwierdza, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m. [...] na rzecz skarżącego M.K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 23 listopada 2022 r. M. K. (dalej również jako skarżący), reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 17 sierpnia 2021 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) do gruntu nieruchomości hipotecznej "[...]", działka nr [...], o powierzchni 955 m², położonego przy ul. [...], wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] oraz działek [...] i [...], również z obrębu [...]. Skarżący podał, że 18 sierpnia 2021 r. złożył do organu wniosek o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego do opisanej na wstępie nieruchomości. Wniosek do dziś nie został rozpatrzony. W toku postępowania organ wskazał, że z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy i uzupełnienie materiału dowodowego, nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku oraz wydanie decyzji w terminie wskazanym w art. 35 kpa. Przy czym skarżący wobec ponad dziewięciomiesięcznej zwłoki organu w załatwieniu sprawy złożył w dniu 18 lipca 2022 r,. w trybie art. 37 kpa, ponaglenie, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r., nr 4548/GO/22, uznało je za uzasadnione i zobowiązało Prezydenta do wydania rozstrzygnięcia do dnia 30 października 2022 r. Skarżący zaznaczył, że pomimo zakreślenia ww. terminu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z tym skarżący wniósł niniejszą skargę na bezczynność organu, gdyż sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym wart. 35 kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Zdaniem skarżącego niepotrzebne i sprzeczne z przepisami prawa przedłużanie postępowania nie znajduje żadnego uzasadnienia. Jednocześnie należy mieć na uwadze również, że tak długie i nieuzasadnione oczekiwanie na wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej jest niezgodne z regułami demokratycznego państwa prawnego, a ponadto w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, co wskazuje na rażące naruszenie prawa przez organ. W konsekwencji skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że Biuro Spraw Dekretowych dokonało weryfikacji akt przedmiotowej sprawy mając na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2034/20, zgodnie z którym nabywcom praw i roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z. 1945 r., Nr 50, poz. 269 z późn. zm.) nie przysługuje przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie ww. dekretu. Następnie organ wystosował zawiadomienie w trybie art. 10 kpa. Jednocześnie organ podkreślił, że po upływie terminu na zapoznanie się wnioskodawców z materiałem dowodowym, zostanie wydana decyzja kończąca postępowanie a zarazem organ prześle do Sądu oryginały akt. Przy piśmie z 17 lutego 2023 r. Prezydent złożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji z 17 lutego 2023 r., nr 83/SD/2023, umarzające jako bezprzedmiotowe postępowanie zainicjowane opisanym na wstępie wnioskiem skarżącego z 17 sierpnia 2021 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. powoływana jako ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy Prezydent .st. Warszawy decyzją z 17 lutego 2023 r., nr 83/SD/2023, umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z 17 sierpnia 2021 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) do gruntu nieruchomości hipotecznej "[...]", działka nr [...], o powierzchni 955 m², położonego przy ul. [...], wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] oraz działek [...] i [...], również z obrębu [...]. Wydanie ww. decyzji powoduje zatem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jednocześnie powstanie stanu zwłoki w rozpatrzeniu opisanego na wstępie wniosku nie było spowodowane "złą wolą" organu a więc celowym i intencjonalnym działaniem ukierunkowanym na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy. Organ podejmował działania zmierzające do zgromadzenia całości materiału dowodowego i załatwienia sprawy, o czym na bieżąco informował skarżącego. Przy czym zaistniała konieczność wykonania opracowania geodezyjnego osobno dla każdej dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...]", celem wkreślenia granic we współczesnych działkach ewidencyjnych z rozliczeniem jej powierzchni oraz wykonaniem stosownych badań hipotecznych. Podkreślić także trzeba skomplikowaną materię sprawy, w tym ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania oraz konieczność analizy obszernego archiwalnego materiału dowodowego. Ponadto na względzie należy mieć dużą ilość wpływających tego typu spraw do organu, co Sądowi jest wiadomym z urzędu a co również negatywnie przekłada się na szybkość prowadzonych przez organ postępowań. W okolicznościach sprawy podkreślić również trzeba, że Prezydent na skutek złożonej skargi wydał decyzję nr 83/SD/2023, kończącą postępowanie. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek nierozpoznania w ustawowym terminie przez organ przedmiotowego wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, doznał uciążliwości, które wymagałyby zadośćuczynienia poprzez przyznanie mu sumy pieniężnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.