I SAB/Wa 187/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku P. P. z dnia [...] kwietnia 2018 r., o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]z obręb [...], w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2018 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...] wydzieloną pod drogę ul. [...] na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Prezydenta [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...]. W skardze zarzucił organowi rażące naruszenie prawa, tj. ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego oraz Konstytucji RP. Wobec tego wniósł o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie; 3) wymierzenie organowi grzywny; 4) przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że [...] kwietnia 2011 r. do Prezydenta [...] złożył wniosek o odszkodowanie za działkę nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...] wydzieloną pod drogę ul. [...] na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Prezydenta [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...].[...] maja 2011 r. otrzymał odpowiedź, że odszkodowanie będzie wypłacone po rokowaniach, a z treści pisma wynikało, że oczekiwanie na rokowania wynosić będzie 5 lat. [...] kwietnia 2015 r. skarżący ponowił wniosek o odszkodowanie powołując się na art. 21 ust 2 Konstytucji RP. [...] kwietnia 2016 r. otrzymał odpowiedź, z której wynikała konieczność dalszego oczekiwania, a przypominanie i ponawianie wniosku jest bezcelowe. [...] stycznia 2018 r. skarżący wezwał organ do wyznaczenia terminu rokowań do [...] kwietnia 2018 r. Wobec tego, że nie otrzymał żadnej odpowiedzi [...] kwietnia 2018 r. złożył wniosek do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu. Po kilku rozmowach i korespondencji mailowej [...] sierpnia 2018 r. skarżący spotkał się z dyrektorem Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa na którym dostał propozycję, że jak zaakceptuje 50% odszkodowanie, to czas oczekiwania będzie krótszy. [...] sierpnia 2018 r. skarżący otrzymał odpowiedź na pismo z [...] stycznia 2018 r. [...] sierpnia 2018 r. P. P. złożył ponaglenie do Wojewody [...].[...] września 2018 r. otrzymał odpowiedź na wniosek z [...] kwietnia 2018 r. nakazującą mu doręczenie w ciągu 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, dokumentów będących w posiadaniu organu. [...] września 2018 r. skarżący doręczył te dokumenty (19 załączników). [...] października 2018 r. skarżący odpowiedział na propozycje 50% ceny. Odmówił i zażądał wypłaty kwoty [...] zł do [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. uznał ponaglenie skarżącego za uzasadnione i nakazał podjęcie stosownego rozstrzygnięcia w terminie 2 miesięcy. [...] sierpnia 2019 r. P. P. spotkał się z dyrektorem Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa. [...] sierpnia 2019 r. otrzymał postanowienie Prezydenta [...] o odmowie wszczęcia postępowania o ustalenie wypłaty odszkodowania. [...] sierpnia 2019 r. doręczył oświadczenie o treści wymaganej do wszczęcia postępowania. [...] sierpnia 2019 r. Wojewodzie [...] skarżący doręczył zażalenie na odmowę wszczęcia postępowania. [...] września 2019 r. Biuro Mienia zażalenie przekazało do Wojewody [...] w celu wydłużania postępowania, a mogło i powinno skorzystać z art. 132 kpa biorąc pod uwagę treść pisma z [...] sierpnia 2019 r. [...] stycznia 2019 r. P. P. poprosił mailowo o spotkanie dyr. K. i Prezydenta S.. [...] stycznia 2020 r. spotkał się z Prezydentem S.. Na prośbę o spotkanie z dyr. K. do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał odpowiedzi. [...] lutego 2020 r. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie. [...] marca 2020 r. skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. [...] maja 2020 r. P. P. doręczył Prezydentowi S. skargę na sposób prowadzenia sprawy przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa. [...] maja 2020 r. skarżący otrzymał zawiadomienie o wydłużeniu terminu zakończenia postępowania do [...] października 2020 r. Zdaniem P. P. z powyższego opisu wynika wyraźnie, że przedmiotowe postępowanie było i jest prowadzone z rażącym naruszeniem prawa, tzn. wielomiesięcznym przekraczaniem terminów, żądaniem dokumentów będących w posiadaniu organu. Ponadto postępowanie jest bardzo uciążliwe wręcz upokarzające stronę. Aktywność organu musiała być poprzedzana wieloma telefonami, prośbami o spotkania i samymi spotkaniami z dyrekcją Biura Mienia i zastępcą Prezydenta. Uzasadnia to wymierzenie kary Prezydentowi [...] oraz przyznanie kwoty pieniężnej, która zadośćuczyni uciążliwości i poczuciu krzywdy oraz stanowić będzie minimalną rekompensatę za brak możliwości dysponowania należnym odszkodowaniem. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent [...] ostateczną decyzją nr [...] z [...] listopada 2010 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, położonej w [...], w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] na następujące działki: nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 przeznaczone pod poszerzenie ul. [...]. Podziału nieruchomości dokonano na wniosek P. P.. W uzasadnieniu powołanej decyzji nr [...] organ stwierdził, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami działki nr [...] i [...] wydzielone pod drogę gminną (ul. [...]) z objętej podziałem nieruchomości przechodzą na własność [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] z [...] listopada 2010 r. w dziale Il księgi wieczystej nr [...] Miasto [...] zostało ujawnione jako właściciel działki nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Zgodnie z art. 98 ust. 3 tej ustawy za działki gruntu, o których wyżej mowa przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. P. P., do którego została skierowana decyzja nr [...] wystąpił o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za grunt stanowiący działkę nr [...]. Po rozpatrzeniu ponaglenia P. P. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. uznał ww. ponaglenie za uzasadnione. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podkreślił jednak, że strona nie udokumentowała przeprowadzenia uzgodnień i takiego dokumentu nie złożyła do akt sprawy. Prezydent [...] postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. odmówił zatem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami za grunt stanowiący działkę nr [...] wskazując w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie nie został przedłożony organowi dokument potwierdzający wyczerpanie trybu cywilnoprawnego w zakresie przeprowadzenia rokowań dotyczących ustalenia odszkodowania. W wyniku rozpoznania zażalenia P. P. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W ocenie organu ll instancji wobec braku odpowiedzi w niniejszej sprawie na wnioski składane przez P. P. o podjęcie rokowań ziściła się przesłanka wyczerpania trybu dochodzenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, co dawało prawo dochodzenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Zawiadomieniem z [...] marca 2020 r. poinformowano wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt stanowiący działkę nr [...]. Zdaniem Prezydenta [...] w przedmiotowej sprawie wątpliwości budzi fakt, że sporna działka została wydzielona pod poszerzenie ul. [...] już decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2008 r. kończącą wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], położonej w dzielnicy [...] przy ul. [...] w związku z realizacją inwestycji - budową ul. [...]. W wyniku kolejnego podziału dokonanego na wniosek P. P., na mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2010 r., działkę, która już była działką "drogową" (wcześniej w tym celu wydzieloną) podzielono jedynie na pół. Na tej podstawie ujawniono jako właściciela w księdze wieczystej Miasto [...] (wobec treści uzasadnienia "drugiej" decyzji podziałowej). Wobec tych wątpliwości [...] czerwca 2020 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa złożyło wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] celem wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji nr [...] z [...] listopada 2010 r. Prezydenta [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka nr [...] o pow. [...] m2 na dwie działki: [...] i [...] przeznaczone pod poszerzenie ul. [...]. Wniosek z tym samym żądaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Prezydenta [...] 3 lipca 2020 r. złożył P. P.. Pismem z [...] maja 2020 r. organ powiadomił P. P. o nowym terminie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania, z uwagi na skomplikowany stan sprawy oraz konieczność sporządzenia operatu szacunkowego. Nowy termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony na [...] października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że potraktował niniejszą skargę jako środek prawny złożony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2018 r. o ustalenie odszkodowania, złożonego w trybie art. 98 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) – dalej zwanej "ugn". Wskazany w skardze wniosek P. P. z [...] kwietnia 2001 r. i pismo z [...] stycznia 2018 r. dotyczyły bowiem postępowania w zakresie uzgodnienia wysokości odszkodowania przez P. P. z Prezydentem [...] (nie jako organem administracji publicznej orzekającym o odszkodowaniu, ale jako organem reprezentującym Miasto [...]). To postępowanie (rokowania) reguluje art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze i drugie ugn. Jest to etap cywilnoprawnych negocjacji poprzedzający postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zdanie trzecie ugn. Co istotne bezczynność w przedmiocie prowadzenia rokowań nie podlega kontroli sądu administracyjnego i dlatego skarga wniesiona w tym przedmiocie byłaby niedopuszczalna i podlegałaby odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z 17 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2102/14). Wobec tego Sąd uznał, że dopiero wniosek P. P. z [...] kwietnia 2018 r. wszczął przed Prezydentem [...], jako starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn), postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za wydzielenie działki nr [...] pod drogę ul. [...]. Tego rodzaju bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego i dlatego Sąd rozpoznał merytorycznie niniejszą skargę. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] w sposób przewlekły prowadzi postępowanie z wniosku z [...] kwietnia 2018 r. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że sprawa o odszkodowanie prowadzona jest dłużej, niż to było niezbędne do jej załatwienia (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Prezydent [...] bezpodstawnie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego co skutkowało tym że wniosek o odszkodowanie był rozpatrywany ze znacznym przekroczeniem terminu maksymalnego wynikającego z art. 35 § 3 kpa i dotychczas nie został rozpoznany. Zdaniem Sądu nie można natomiast uznać, że Prezydent [...] prowadzi przewlekle postępowanie odszkodowawcze z "rażącym" naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji podjął w sprawie czynności procesowe zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd zwraca uwagę, że po złożeniu przez P. P. wniosku o odszkodowanie ([...] kwietnia 2018 r.) Prezydent [...] gromadził dowody niezbędne do rozpoznania sprawy odszkodowawczej. Organ pozyskał wypis z rejestru gruntów i odpis zupełny z księgi wieczystej nr [...] dotyczące działki nr [...]. Po wniesieniu przez P. P. ponaglenia ([...] sierpnia 2018 r.) Prezydent [...] pismem z [...] września 2018 r. wezwał P. P. m.in. do złożenia posiadanej dokumentacji z rokowań, czy dotyczącej umów zawieranych odnośnie przedmiotowej nieruchomości, a także wystąpił do Wydziału Mienia [...] Działu Przeznaczenia Mienia [...] o zajęcie stanowiska w sprawie. Po otrzymaniu stanowiska P. P. ([...] września 2018 r.) i rozpoznaniu przez Wojewodę [...] ponaglenia ([...] grudnia 2019 r.) Prezydent [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania odszkodowawczego uznając, że rokowania pomiędzy właściwym organem i P. P. nie zostały ukończone. [...] sierpnia 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r. pracownik organu administracji ustalił, że w stosunku do działki nr [...] nie występowano o zastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i że nie ma dokumentów świadczących, że po wydaniu decyzji podziałowej P. P. zrzekł się odszkodowania. Na skutek zażalenia P. P. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r. uchylił postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. Wobec tego Prezydent [...] pismem z [...] marca 2020 r. skierował do P. P. i Wydziału Mienia [...] zawiadomienie o wszczęciu postępowania odszkodowawczego i wezwał Wydział Mienia do przedłożenia dokumentacji z rokowań. Pismem z [...] maja 2020 r. Prezydent [...] poinformował P. P. o niemożności załatwienia sprawy w terminie z art. 35 § 3 kpa z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o operat szacunkowy. Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] października 2020 r. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. Prezydent [...] poinformował P. P., że rozważa podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podziałowej z [...] listopada 2010 r., ponieważ – zdaniem organu - decyzja ta dotyczyła podziału na pół działki ewidencyjnej już wcześniej wydzielonej (decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...]) pod poszerzenie ul. [...]. Z notatki służbowej z [...] czerwca 2020 r. wynika, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] zostało zlecone rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Jednocześnie [...] czerwca 2020 r. Miasto [...] wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z [...] listopada 2010 r. nr [...] jako generującej wtórny podział w stosunku do podziału dokonanego decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] i niemogącej stanowić podstawy wpisu Miasta [...] jako właściciela do księgi wieczystej. (notatka służbowa z [...] czerwca 2020 r.). Stanowisko Miasta [...] popiera P. P., który wnioskiem z [...] lipca 2020 r. również wystąpił do SKO w [...] o wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z [...] listopada 2010 r. nr [...] Z powyższego wynika, że podejmowane w sprawie czynności procesowe cechuje niekiedy znaczny odstęp czasu, to jednak Prezydent [...] prowadzi w sprawie odszkodowawczej postępowanie wyjaśniające i zmierza do jego zakończenia, o czym świadczy zlecenie biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wobec tego, że Prezydentowi [...] nie można przypisać działania w warunkach kwalifikowanej (rażącej) przewlekłości. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie było również podstaw do zastosowania w sprawie dodatkowych sankcji finansowych w postaci wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". Dodatkowe sankcje tego rodzaju nakładane są w szczególnie drastycznych przypadkach rażącej przewlekłości organu. W tego typu przypadkach musi wystąpić nagromadzenie m.in. takich okoliczności jak to, że: 1) sprawa ma charakter nieskomplikowany pod względem podmiotowym i przedmiotowym, wniosek o wszczęcie postępowania był poparty kompletną dokumentacją, niezbędną do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, sprawa nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku wyjaśnienia wielu okoliczności; 2) przewlekłość organu jest wynikiem ewidentnie złej woli organu, zwłoka organu ma charakter uporczywy i nie wiadomo jakie są jej przyczyny; 3) nie ma żadnych przeszkód natury faktycznej lub prawnej do wydania w sprawie decyzji kończącej postępowanie. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie takie okoliczności jednocześnie nie wystąpiły. Sprawa odszkodowawcza jest zaś na końcowym etapie jej załatwiania. Na obecnym etapie postępowania odszkodowawczego przedwczesne jest natomiast wywodzenie przez P. P., że poniósł szkodę wobec braku możliwości dysponowania odszkodowaniem za wydzielenie spornej nieruchomości pod drogę. Na obecnym etapie sprawy nie można w sposób pewny ocenić zasadności wnioskowanego przez P. P. ustalenia odszkodowania. Trzeba wskazać, że wniesienie przez strony, tj. Miasto [...], jak i P. P. wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z [...] listopada 2020 r. nr [...] formalnie nie tamuje (w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa) rozpoznania sprawy odszkodowawczej i wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Samo bowiem rozpatrzenie sprawy o odszkodowanie i wydanie decyzji kończącej to postępowanie nie jest uzależnione od wyniku sprawy nieważnościowej bowiem decyzja podziałowa z 2010 r. jest ostateczna i wywołuje skutki prawne, skoro była podstawą wpisu w styczniu 2011 r. Miasta [...] jak właściciela w dziale II Kw nr [...]. Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, w terminie 4 miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczenie organowi terminu w powyższym wymiarze jest celowe, z uwagi na aktualny stan prowadzonego w sprawie postępowania. Jeżeli bowiem okaże się, że biegły rzeczoznawca majątkowy sporządzi operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości, to trzeba także brać pod uwagę to, że strony mają prawo wnieść zastrzeżenia i uwagi do operatu szacunkowego, do których, jeżeli strony zrealizują swoje prawo, biegły będzie zobowiązany się odnieść na piśmie, co przedłuża postępowanie administracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa (pkt 1 i 2 wyroku), art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa (pkt 3 wyroku), art. 200 i art. 205 § 1 ppsa (pkt 4 wyroku) oraz art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji.